II SA/Op 499/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Krupiński sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006r., sprawy ze skargi H. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz H. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2735/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 2 grudnia 2003 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 23 października 2003 r. w sprawie odmowy wydania H. K. uwierzytelnionych odpisów dokumentacji projektu budynku mieszkalno-gospodarczego, położonego w S. przy ul. [...]. Sąd wskazał, że w przypadku wniosku strony o wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy szczególnego znaczenia nabiera wykazanie przez nią ważnego interesu. Jeśli organy administracji przyjmowały, że strona nie wykazała w stopniu dostatecznym ważnego interesu, winny domagać się uzupełnienia (sprecyzowania) żądania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Sąd przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, którego analiza pozwoli organowi na określenie, czy w konkretnej sprawie wystąpiła przesłanka ważnego interesu strony. W wyroku zarzucono, iż organy błędnie przyjęły, że do realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu w formie udostępnienia akt, wystarczającym jest zapoznanie się z aktami przez stronę i jej pełnomocnika przez lekturę akt. Jednocześnie Sąd zastrzegł, że nie objął swymi rozważaniami argumentacji organu odwoławczego w zakresie naruszenia przepisów karnych ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, bowiem została ona zgłoszona dopiero w odpowiedzi na skargę. Po otrzymaniu powyższego wyroku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznając, iż zaskarżone postanowienie wydano przedwcześnie, gdyż pismo strony, w którym zażądano wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, zawiera braki wymagające uzupełnienia, a ponadto należy szczególnie wnikliwie zbadać interes prawny, z uwzględnieniem wywodów zawartych w wyroku sądowym. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., postanowieniem z dnia [...], odmówił kolejny raz wydania H. K. uwierzytelnionych odpisów pełnej dokumentacji (z załącznikami), dotyczącej projektu budynku mieszkalno-gospodarczego, zlokalizowanego w S. przy ul. [...]. Organ ustalił, że w dniu 9 października 2003 r. H. K., działający przez pełnomocnika – S. D., złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wniosek o wydanie wierzytelnych odpisów przedmiotowej dokumentacji, złożonej przez I. i W. L. do akt sprawy dotyczącej legalności wymiany stolarki okiennej w budynku mieszkalnym. Organ podkreślił, że wziął pod uwagę wskazania zawarte zarówno w wyroku WSA w Opolu, jak i organu drugiej instancji, i wywodził, że obowiązek wydania przez organ uwierzytelnionych odpisów ograniczony jest tylko jednym warunkiem, mianowicie "ważnym interesem strony". H. K. uzasadnił swoje żądanie koniecznością ustosunkowania się do dokumentacji dołączonej do akt sprawy przez małżonków L., poprzez oświadczenie się - w formie wniosków bądź zastrzeżeń - w terminie 7 dni od otrzymania żądanych odpisów. Wspomniano także, iż strony skorzystały z prawa zaznajomienia się z aktami sprawy, a więc zapoznały się także z projektem budowlanym. Oceniając przesłanki z art. 73 § 2 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] doszedł do wniosku, iż ze względu na charakter specjalistycznej dokumentacji, jaką jest projekt budowlany (część opisowa i rysunkowa), rzeczywiście trudnym byłoby sporządzenie przez stronę notatek i odpisów pełnej dokumentacji. Dokonując dalszej analizy w sprawie, organ wziął również pod uwagę unormowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Uznał, że projekt budynku mieszkalno-gospodarczego, którego uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy żąda strona, podlega ochronie prawnej, gdyż przedmiotem prawa autorskiego są utwory architektoniczne, architektoniczno-urbanistyczne i urbanistyczne. Dalej wskazał na art. 117 ust. 1 tej ustawy, w którym ustawodawca przewidział odpowiedzialność karną z tytułu jakiegokolwiek utrwalania cudzego utworu bez zgody twórcy, a przez "utrwalanie" należy rozumieć zapisywanie na odpowiednich nośnikach: taśmach magnetycznych, błonach filmowych, fotograficznych, jak również na papierze. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] podkreślił, że wszelkie przestępstwa określone w art. art. 116-118 prawa autorskiego mają charakter powszechny, co oznacza, iż podmiotem powołanych czynów zabronionych może być każda osoba, podlegająca ogólnym regułom odpowiedzialności karnej. W przypadku tych przestępstw z reguły występują dwie osoby pokrzywdzone, tj. twórca i nabywca praw majątkowych. Powyższe stwierdzenie ma - zdaniem organu - znaczenie w kontekście pisma I. L. z dnia 16 października 2003 r., która nie wyraziła zgody na dokonywanie odpisów dokumentacji stanowiącej jej własność. W tym stanie rzeczy organ uznał, że utrwalenie dokumentacji projektowej budynku mieszkalno-gospodarczego zgodnie z wnioskiem H. K. i udostępnienie jej w formie uwierzytelnionego odpisu, bez zgody właścicieli, stanowiłoby naruszenie przepisów prawa autorskiego i wypełniłoby znamiona przestępstwa określonego w art. 117 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. W zażaleniu na powyższe postanowienie H. K. wniósł o uchylenie negatywnego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, iż kwestionowane rozstrzygnięcie nie uwzględnia wskazań, jakie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zawarł w wyroku z dnia 12 maja 2005 r. W szczególności nie wzięto pod uwagę orzeczeń sądów administracyjnych, na które zwrócono uwagę w przedmiotowym wyroku. W ocenie skarżącego, projekt budynku mieszkalno - gospodarczego, o którego wydanie - w formie uwierzytelnionego odpisu - zabiega, nie jest utworem podlegającym ochronie prawnej. Ponadto H. K. zauważył, że w sposób dostateczny uzasadnił swoje żądanie, bowiem wyjaśnił, iż przedmiotowe dokumenty zamierza wykorzystać w toczącym się postępowaniu, jak i w innych postępowaniach. W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. - postanowieniem z dnia [...] – utrzymał w mocy zaskarżony akt. Organ odwoławczy stwierdził ogólnie, iż nie kwestionuje interesu strony w uzyskaniu wierzytelnych odpisów dokumentów, jednakże zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż powodem odmowy wydania żądanych dokumentów są zapisy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, w szczególności art. 117 tej ustawy. Ponadto uznał - podobnie, jak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] - iż dołączony do akt sprawy przez małżonków L. projekt budynku stanowi przedmiot ochrony prawnej. Projekt ten korzystał z takiej ochrony także w dacie jego powstania, stosownie do przepisów ustawy z dnia 10 lipca 1952 r. o prawie autorskim. Zdaniem organu, nie można zgodzić się z twierdzeniami H. K., jakoby przedmiotowy projekt stanowił jedynie powielenie innych projektów budowlanych. W czasie jego powstania, projekty typowe wykonywane były przez np. [...], i oznaczane były odpowiednimi symbolami, np. [...]. Typowe projekty budowlane wykonywane były w formie książki i przewidywały możliwość zmiany niektórych parametrów czy sposobów rozwiązań (adaptację). Według organu, projekt budynku I. i W. L. nie posiada w/w cech, jest projektem samodzielnym, przewidującym indywidualne rozwiązania i koncepcje, a więc stanowi utwór podlegający ochronie prawnej. W dalszej części uzasadnienia wywodzono, że nie bez znaczenia dla odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów jest fakt, że nowopowstały dokument mógłby być wykorzystany przed organami administracji architektoniczno - budowlanej dla celów uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] dysponuje jedynie uwierzytelnionym odpisem tegoż dokumentu, natomiast jego oryginał winien znajdować się w aktach organu udzielającego pozwolenia na budowę. H. K. złożył skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., wnosząc o jego uchylenie. Podkreślił, że uzasadnił swe żądanie ważnym interesem i wskazał, że projekt budynku mieszkalno – gospodarczego jest mu potrzebny na użytek obecnie prowadzonego postępowania, jak i innych postępowań. Zdaniem skarżącego, organy administracji, wydając negatywne dla niego rozstrzygnięcia, nie uwzględniły zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 12 maja 2005r., i błędnie oparły się na przepisach prawa autorskiego, bowiem żądany dokument nie stanowi utworu o jakim mowa w przepisach tegoż prawa. H. K. jeszcze raz przytoczył poglądy orzecznictwa sądowego odnoszące się do interpretacji pojęcia "ważnego interesu", z których wynika, iż w tej konkretnej sprawie udowodnił zasadność wydania mu uwierzytelnionych odpisów przedmiotowych dokumentów. Na koniec przypomniał, że w aktach administracyjnych znajduje się uwierzytelniona kopia dokumentu, o którego wydanie zabiega. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wraz z jego argumentacją, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podkreślił, iż nie doszło do naruszenia treści wyroku WSA w Opolu z dnia 12 maja 2005 r., bowiem Sąd wyraźnie zastrzegł, iż nie objął swymi rozważaniami okoliczności ewentualnego naruszenia praw autorskich, zaś wskazania Sądu dotyczyły jedynie konieczności zapewnienia stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie z wszystkimi jej zarzutami można się zgodzić. W myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane – stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z prawem wynika obowiązek ustalenia czy podjęto go w zgodzie z przepisami prawa materialnego i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że podjęte w przedmiotowej sprawie postanowienia, zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, naruszają prawo. Dla uporządkowania czynionych rozważań celowym jest przypomnienie, że organy administracji dwukrotnie rozpoznawały sprawę w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów projektu budynku będącego własnością małżonków L., i dwukrotnie wydały w tej sprawie rozstrzygnięcia odmowne. W wyroku z dnia 12 maja 2005 r., jaki zapadł po rozpatrzeniu skargi na postanowienie z dnia 2 grudnia 2003 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nakazał organom rozważenie, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka "ważnego interesu strony", oraz zalecił - w razie potrzeby - przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, słuszny jest zarzut zgłoszony przez skarżącego, iż organy administracji nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku sądowym. W sposób niezwykle lapidarny, bez poparcia zaprezentowanego stanowiska stosowną argumentacją, odniosły się do faktu zaistnienia przesłanki ustawowej, z którą prawodawca powiązał możliwość wydania stronie uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Zgodnie z art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Tak więc w przypadku ubiegania się przez stronę postępowania o uwierzytelniony odpis dokumentu, znajdujący się w aktach sprawy, obowiązkiem organu rozpatrującego takie żądanie jest, w pierwszym rzędzie, ustalenie, czy osoba składająca wniosek legitymuje się ważnym interesem, uzasadniającym sporządzenie i dostarczenie jej nowego dokumentu. Mimo wyraźnych wskazań wyroku z dnia 12 maja 2005 r., organy administracji obu instancji nie przeprowadziły jakiejkolwiek analizy, we wskazanym przez Sąd kierunku, odnośnie wystąpienia po stronie skarżącego "ważnego interesu" w domaganiu się wydania uwierzytelnionego odpisu projektu budowlanego. Nie mieści się w standardach procedury administracyjnej, bowiem narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a., taki sposób omówienia jednej z podstaw prawnych rozstrzygnięcia, tj. zaktualizowania się ustawowej przesłanki, o której mowa w art. 73 § 2 in fine, który ogranicza się jedynie do kategorycznego stwierdzenia, że organ odwoławczy nie kwestionuje interesu prawnego skarżącego w uzyskaniu wierzytelnych odpisów dokumentów. W cyt. wyżej przepisie art. 73 § 2 k.p.a. prawodawca nie posługuje się pojęciem interesu prawnego, lecz jego kwalifikowaną formą, tj. "ważnym interesem strony". Co prawda, organ pierwszej instancji, odnosząc się do tej zasadniczej - z uwagi na realizację żądania strony - kwestii, dopowiedział jeszcze, że sporządzenie przez stronę notatek i odpisów byłoby trudne ze względu na specjalistyczny charakter przedmiotowej dokumentacji (część opisowa i rysunkowa ), jednak stanowisko to ma niewiele wspólnego z oceną ziszczenia się omawianej przesłanki, zwłaszcza gdy w dalszym ciągu wyjaśnienia wymaga okoliczność, do jakich celów strona potrzebuje odpisu (kserokopii) całości projektu budowlanego, i to w formie uwierzytelnionej, a także gdy w pojęciu "sporządzanie notatek i odpisów" (art. 73 § 1 k.p.a.) mieści się również możliwość wykonania np. kserograficznych kopii dokumentu. Analizując treść zapadłych rozstrzygnięć administracyjnych należy dojść do wniosku, że organy obu instancji, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., błędnie oparły się jedynie na wyjaśnieniach strony zawartych w piśmie z dnia 9 sierpnia 2003 r., które wszczęło postępowanie w niniejszej sprawie, i pominęły jej późniejsze oświadczenia, z których wynika, że uwierzytelniony odpis żądanego dokumentu ma być wykorzystany także w innych postępowaniach. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie wydaje się konieczne przy dokonywaniu rozważań dotyczących zaistnienia przesłanki "ważnego interesu strony". Z kolei, proces myślowy związany z przeprowadzaniem oceny w omawianym zakresie winien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu postanowienia, tak by było ono zrozumiałe nie tylko dla skarżącego, lecz także i dla uczestników postępowania administracyjnego, a ponadto, by możliwa była również sądowa weryfikacja stanowiska organu. Badając dalej kwestionowane postanowienia Sąd stwierdził, iż błędny jest pogląd wyrażony przez organy obu instancji, zgodnie z którym prawną przeszkodę w utrwaleniu dokumentacji projektowej i udostępnieniu jej stronie postępowania w formie uwierzytelnionego odpisu (kserokopii), stanowi art. 117 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do tego przepisu, osoby, które bez uprawnienia albo wbrew jego warunkom, w celu rozpowszechnienia, utrwalają lub zwielokrotniają cudzy utwór w wersji oryginalnej lub w postaci opracowania, artystyczne wykonanie, fonogram, wideogram lub nadanie, podlegają karze grzywny, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Z przytoczonej regulacji wyraźnie wynika, że określone w niej zachowanie osób nakierowane musi być na konkretny cel, a mianowicie "rozpowszechnienie" przedmiotu prawa autorskiego. Sama ustawa przybliża znaczenie pojęcia "rozpowszechnianie", uznając, iż utworem rozpowszechnionym jest utwór, który za zezwoleniem twórcy został w jakikolwiek sposób udostępniony publicznie. W realiach niniejszej sprawy oczywistym jest, że nie mamy do czynienia z taką sytuacją, skoro uwierzytelniony odpis dokumentu ma służyć wyłącznie stronie. Konsekwencją powyższego ustalenia jest z kolei stwierdzenie, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 117 ust. 1 ustawy, i że przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej negatywnego załatwienia wniosku strony. W tym stanie rzeczy, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają zarzuty skargi dotyczące niepodlegania przedmiotowego projektu budowlanego ochronie prawnej. Na koniec trzeba również wyraźnie powiedzieć, że nie znajduje uzasadnienia w prawie pogląd organów, iż brak zgody małżonków L. na wydanie z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu dokumentacji projektowej, mógł mieć wpływ na realizację uprawnień określonych w art. 73 § 2 k.p.a. Ujawnienie opisanych wyżej naruszeń przepisów prawa materialnego oraz procesowego obliguje Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., do uchylenia podjętych w niniejszej sprawie postanowień. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oraz o kosztach postępowania uzasadnia art. 152 i art. 200 p.p.s.a.