I SA/Wa 698/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Emilia Kokoryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość warszawską oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] [...], hip.nr [...] o powierzchni [...] m.kw. Decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny: Tytułem własności do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] [...] (dawnej ulicy [...]) o powierzchni [...] m.kw, nr hip.[...] legitymowali się M. i B. małż. G. na mocy aktu kupna z dnia [...] października 1936 r. Nieruchomość ta na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy została przejęta na własność Gminy W. a następnie od 1950 r. na podstawie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, na własność Skarbu Państwa. Byli właściciele w dniu [...] stycznia 1949 r. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art.7 wskazanego powyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r., który został rozpatrzony negatywnie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1960 r. nr [...] ze względu na przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne. Następnie w dniu 28 marca 1990 r. następcy prawni byłych właścicieli M. G. i Z. G. złożyli wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Po śmierci Z. G. jego następcami prawnymi ujawnili się T. G. i W. G. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1990 r., nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Dzielnicy W.- P. odmówił ustalenia odszkodowania, ponieważ nieruchomość przed 1945 r. przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową 3 - kondygnacyjną lub wyższą. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania następców prawnych byłych właścicieli decyzją nr [...] z dnia[...] listopada 1990 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał, że organ pierwszej instancji nie zajął stanowiska wobec znajdującej się w aktach sprawy opinii urbanistycznej nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r., zgodnie z którą przedmiotowy teren, według starych podkładów geodezyjnych, mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne oraz, że nie wyjaśnił jednoznacznie, kiedy nastąpiło pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] odmówił następcom prawnym byłych właścicieli odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art.215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie może być przyznane za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. a więc przed dniem 21 listopada 1945 r., mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli były właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Według ustaleń Prezydenta W. przedmiotowa nieruchomość objęta była zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1959 r., którym Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. zatwierdził lokalizację szczegółową północnej części osiedla [...], na terenie położonym w W. w rejonie ulic [...] – [...]. Wnioskiem terenowym nr [...] z dnia [...] listopada 1959 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] wystąpiła o przekazanie niezabudowanego gruntu objętego powyższą lokalizacją. Z wniosku tego wynikało, że inwestycja obejmująca budowę osiedla mieszkaniowego i dwóch szkół była przewidziana w planie inwestycyjnym na rok 1961, a termin rozpoczęcia budowy ustalono na pierwszy kwartał 1961r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1960 r. Wydział Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej W. postanowił przekazać Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] nieruchomość objętą zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...]. Na podstawie tej decyzji w dniu [...] października 1961 r. został sporządzony protokół przekazania gruntu inwestorowi pod budowę osiedla mieszkaniowego. Na podstawie powyższych ustaleń Prezydent W. uznał, że spełniona została jedna z przesłanek art.215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż przedwojenni właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ uzasadniając decyzję wskazał równocześnie, że druga przesłanka z wyżej wskazanego przepisu nie została spełniona bowiem przedmiotowy grunt przed dniem wejścia w życie dekretu nie był przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Za takim stanowiskiem, według organu rozstrzygającego sprawę w pierwszej instancji, przemawia to, że według obowiązującego w dniu 21 listopada 1945 r. ogólnego planu zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., przedmiotowa nieruchomość położona była w strefie III a, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach oraz 50 % powierzchni zabudowania. W opinii urbanistycznej z dnia [...] października 1963 r. Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.– P. stwierdził, że z przedwojennej parcelacji wynika, iż nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, 3 –kondygnacyjną lub wyższą, na co wskazuje istniejąca przed 1945 r. zabudowa działek sąsiadujących. Wskazano jako przykłady: przy ul. [...] [...] istnieje przedwojenny budynek wielorodzinny, 3 – kondygnacyjny, przylegający ścianą szczytową do północnej granicy działki, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, na dalszych działkach – przy ul. [...] [...],[...] i [...] pobudowano budynki 3- kondygnacyjne w zabudowie zwartej a wielkość tych działek jest zbliżona do powierzchni nieruchomości przy ul. [...] [...]. Prezydent W. podał również, że według opinii urbanistycznej nr [...], sporządzonej w dniu [...] lipca 1990 r. przez Zespół Urbanistyczny BPRW [...], przedmiotowy rejon był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, o czym świadczyć ma fakt podziału części terenu na drobne działki budowlane, jednakże należy wziąć pod uwagę że zapis parametrów strefy IIIa (zabudowa zwarta, 3 kondygnacje, 50% powierzchni zabudowania) pozwalał na zabudowę terenu budynkami wielorodzinnymi. Zdaniem organu podział gruntu, według starych podkładów geodezyjnych na drobne działki budowlane nie świadczy o przeznaczeniu gruntu pod budownictwo jednorodzinne, na co wskazuje sposób zagospodarowania sąsiednich działek o podobnej powierzchni, gdzie przed wojną pobudowano budynki 3 kondygnacyjne, nie zaś jednorodzinne. Ponadto organ wskazał, że powyższa opinia nie może być wzięta pod uwagę, gdyż ma charakter zbyt ogólnikowy a decydujące znaczenie ma przeznaczenie gruntu przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...], rozpoznając sprawę, w wyniku odwołania M. G., T. G. i W. G., decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że o przeznaczeniu działki pod określonego rodzaju zabudowę przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1946 r., stanowił " Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy", zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., znajdujący się w Archiwum Państwowym W., posiadający rangę dokumentu państwowego. Zgodnie z tym planem obowiązującym w dniu wejścia w życie dekretu nieruchomość położona była w strefie III a, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach oraz 50 % powierzchni zabudowania. Z parametrów określonych w tym planie, takich jak liczba kondygnacji(3), powierzchnia zabudowy( 50%), rodzaj zabudowy (zwarty) wynika, że nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Organ odwoławczy podkreślił, że wprawdzie przepisy powołanego dekretu i plan zabudowy z 1931 r. nie znały pojęcia " domu jednorodzinnego", lecz dla wykonania dyspozycji powołanych przepisów ustanowionych dla regulacji spraw odszkodowań za niektóre nieruchomości przejęte na podstawie dekretu z 1945 r. na własność Państwa, pojęcie domu jednorodzinnego w rozumieniu przepisów prawa lokalowego po wejściu w życie dekretu określone zostało, jako budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej do 110 m.kw., odejmujący nie więcej niż 6 izb. Skoro zaś powierzchnia przedmiotowej nieruchomości wynosiła [....] m.kw., to ze względu na wymagane parametry określone w planie zabudowania z 1931 r., powierzchnia budynku o 3 kondygnacjach wynosiłaby znacznie więcej niż 110 m.kw. Z powyższych względów organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że skoro nie została spełniona jedna z przesłanek art.215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to odszkodowanie nie przysługuje. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: T. G., M. G. i W. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skarga M. G. i T. G. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2005 r. z uwagi na uchybienie terminowi do jej wniesienia, przy czym postanowienie to stało się prawomocne. Tym samym pozostała do rozpoznania skarga W. G. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2004 r. Zdaniem skarżącego decyzja narusza zasady postępowania administracyjnego, gdyż organ nie dokonał analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, uznając że zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego a zarazem odmawiając znaczenia opinii urbanistycznej z dnia 18 lipca 1990 r. i w ten sposób dowolnie uznając, że w hierarchii dokumentów ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz inne pisma mają większą moc dowodową niż powyższa opinia urbanistyczna. Zarzucono również, że organy orzekające w sprawie nie podjęły żadnych działań zmierzających do ustalenia, czy przedmiotowa działka przed 1945 rokiem istotnie nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W ocenie skarżącego organy orzekające w sprawie błędnie przyjęły, że nie zachodzą przesłanki z art.215 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez wykluczenie, że teren nie mógł być przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną odwołując się przy tym do planu zagospodarowania przestrzennego oraz do przedwojennej zabudowy działek sąsiednich, opinii urbanistycznej z dnia 14 października 1963 r., a odmawiając mocy dowodowej opinii urbanistycznej z 18 lipca 1990 r. Skarżący uważa, że skoro przedwojenny plan zabudowy przewidywał przeznaczenie działki pod zabudowę 3 kondygnacyjną i 50 % zabudowę gruntu, to oznacza, że były to maksymalne warunki i można było przedmiotową działkę zabudować domem jednorodzinnym. Nieuzasadnione jest też odwoływanie się przez organ wydający zaskarżoną decyzję do powojennych przepisów prawa lokalowego wprowadzającego definicję domu jednorodzinnego, skoro przepisy przedwojennego prawa budowlanego nie precyzowały pojęcia domu jednorodzinnego, a one mają znaczenie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. W skardze wskazano również, że skarżący złożyli również wniosek o odszkodowanie za działkę przy ul. [...], a przedmiotem rozpoznania objęta została jedynie działka przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość w. położoną przy ul. [...] [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art.215 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz.2603). Stosownie do treści powołanego przepisu, przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przepis art.215 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Oznacza to m.in., że jest on wyłączną podstawą do przyznania odszkodowania, bez potrzeby sięgania do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Szczególny charakter tego przepisu nakazuje ścisłą jego wykładnię (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2003 r., sygn. I SA 2187/01, publ. Lex 148911). Gramatyczna wykładnia art.215 ust.2 powyższej ustawy prowadzi do wniosku, że aby właściciel bądź jego następca prawny mógł skorzystać z prawa do odszkodowania muszą zaistnieć kumulatywnie przesłanki określone w tym przepisie. Należy stwierdzić, że organ administracji rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie odszkodowania dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, wynikającego z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że spełniona została jedna z przesłanek określonych w przepisie art.215 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. właściciel przedmiotowej nieruchomości pozbawiony został możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty przemawiające za uznaniem, że utrata faktycznego władztwa przedmiotową nieruchomością przez przedwojennego właściciela nastąpiła w dniu [...] października 1961 r. Zagadnienie to wobec jego oczywistości nie wymaga szerszego omówienia. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W tej kwestii należy podkreślić, że organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że dla oceny, czy nieruchomość przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne miarodajny jest stan wynikający z Ogólnego Planu Zabudowania Warszawy z 1931 r., zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Zgodnie z zapisami planu nieruchomość przy ul. [...] [...] znajdowała się w strefie III a, oznaczonej kolorem brązowym, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach oraz 50% powierzchni zabudowy. Obowiązujące przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz.202 ze zm.) nie posługiwały się pojęciem "domu jednorodzinnego". Mimo to nie można przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość mogłaby być zabudowana domem jednorodzinnym, gdyż budynek jaki przewidywał Plan Zabudowania z 1931 r. miał posiadać trzy kondygnacje i zajmować 50 % działki, czyli w przypadku przedmiotowej działki [...] m. kw., stanowiąc fragment zabudowy zwartej. Z zapisów planu wynika bowiem, że zabudowa miała mieć charakter zabudowy miejskiej zwartej, a nie luźnej lub grupowej. Przedmiotowa działka przylegała bezpośrednio do ul. [...], miała więc tworzyć element zwartej zabudowy pierzei tej ulicy. Z akt sprawy wynika również, że do północnej granicy przedmiotowej działki przy ul. [...] [...] przylegał przed wojną budynek wielorodzinny, 3 kondygnacyjny a na dalszych działkach przy ul.[...] [...][...] i [...] pobudowano budynki 3 kondygnacyjne w zabudowie zwartej. Zatem prawidłowe są ustalenia organów orzekających w sprawie, że w świetle zapisów wskazanego powyżej planu a także biorąc pod uwagę przedwojenne zagospodarowanie działek sąsiednich przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod zabudowę domem jednorodzinnym. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że skoro przedwojenne przepisy nie precyzowały pojęcia domu jednorodzinnego to budynek o dowolnej kubaturze można przystosować do potrzeb jednej rodziny i tym samym każda dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa ma potencjalnie charakter zabudowy jednorodzinnej. Takie rozumowanie prowadzi do wniosku, że przesłanka z art.215 ust 2 powyższej ustawy dotycząca przeznaczenia działki obejmowałaby, przy takim rozumowaniu, wszystkie działki budowlane, na których dopuszczone byłoby budownictwo mieszkaniowe. Należy też podkreślić, że wymogi wspomnianego powyżej planu, jako aktu administracyjnego o charakterze władczym muszą być odczytywane jako bezwzględnie obowiązujące i taki też pogląd został utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 16 listopada 1992 r., sygn. akt IV SA 523/92,niepubl. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1998 r. , sygn. akt IV SA 2193/96 niepubl.). W tym kontekście za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi, że organy orzekające w sprawie oparły rozstrzygnięcie na ustaleniach Planu Zabudowania a nie na jednej z dwóch opinii urbanistycznych znajdujących się w sprawie a zarazem wzajemnie się wykluczających. Opinia urbanistyczna z dnia 18 lipca 1990 r., na którą powołuje się skarżący, a do której ustosunkował się organ orzekający w pierwszej instancji i ocenę tę zaakceptował organ odwoławczy, jest jednozdaniowa i jak słusznie wskazał organ ogólnikowa, powołująca się na stare podkłady geodezyjne, a nie na zapisy Planu Zabudowy. Inna opinia urbanistyczna z dnia 14 października 1963 r. stwierdzała natomiast, że z przedwojennej parcelacji wynika, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była przed 1945 r. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, 3- kondygnacyjną lub wyższą, na co wskazuje istniejąca zabudowa działek sąsiadujących. Jak słusznie przyjęły organy orzekające w sprawie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają zapisy Planu Zabudowy, a nie wzajemnie wykluczające się jednozdaniowe i ogólnikowe opinie urbanistyczne. Możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne ocenić należy na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, planu zabudowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2004 r., ISA 2187/02, publ. Lex 148911). W kontekście zarzutu skargi dotyczącego błędnej interpretacji zapisów planu, że skoro przewidywał on zabudowę 3 kondygnacyjną z 50 % zabudowy działki, to były to maksymalne a nie minimalne parametry planu i nie można było wybudować budynku powyżej 3 kondygnacji, lecz można było wybudować budynek poniżej 3 kondygnacji, należy przytoczyć orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1992 r. (sygn. IV SA 523/92, niepubl.), w którym stwierdzono, że narastający układ tabeli stref w planie świadczy o tym, że górna granica danej strefy jest zarazem dolną granicą następnej strefy. W przeciwnym razie podział zabudowy miejskiej na 10 stref nie miałby uzasadnienia. Nie jest zatem słuszny pogląd skarżącego, że przedmiotowa działka mogła być zabudowana budynkiem niższym niż 3 kondygnacyjny. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego nie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za budynek przy ul. [...] należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie dotyczy tego budynku, a wniosek o odszkodowanie za powyższą nieruchomość nie był przedmiotem rozpoznania organów administracji i tym samym nie może podlegać kontroli Sądu. Z powyższych względów Sąd na podstawie art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.