II SA/Kr 23/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r., sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 29 listopada 2002 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania postanawia skargę odrzucić W dniu [...].1980 r. Naczelnik Dzielnicy [...] w drodze decyzji przyznał prawo własności działek budowlanych nr [...] i [...] na rzecz A.P. i S. P. oraz ustalił A. P. i S. P. odszkodowanie w wysokości [...] starych złotych za część nieruchomości o powierzchni 310 m2 oznaczonej jako działka nr [...] (obręb [...]), która przeszła na rzecz Skarbu Państwa (akta administracyjne sprawy,). W dniu [...]2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] w części dotyczącej odszkodowania. Decyzja ta stała się ostateczna. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]2002 r., ustalił na rzecz A. P. i S.P. odszkodowanie za część działki nr [...] o powierzchni 310m2 przejętej na rzecz Skarbu Państwa w wysokości [...] zł, zobowiązując do wypłaty Gminę. W uzasadnieniu podano, że część działki nr [...] o po w. 310 m2 stała się własnością Skarbu Państwa w dniu 6.08.1975 r. Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego, odzwierciedlającego wartość tej nieruchomości na datę wydania decyzji. Odwołanie od tej decyzji w dniu [...] .2002 r. wniosła Gmina domagając się uchylenia decyzji Prezydenta Miasta. W odwołaniu podniesiono, że zobowiązanym do zapłaty odszkodowania powinien być Skarb Państwa, a nie Gmina, bowiem przejęcie własności nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. Wojewoda działając jako organ odwoławczy uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji nie uwzględnił wypłaty na rzecz A. P. i S. P.odszkodowania przyznanego decyzją z dnia [...].1980 r. oraz nie wyjaśnił powody, dla których zobowiązano do wypłaty odszkodowania Gminę (akta administracyjne sprawy,). Ponownie prowadząc postępowanie Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2002 r., działając na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 128 ust. 1, art. 130, art. 132 i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) ustalił na rzecz A. P. i S. P. odszkodowanie za część działki nr [...] o powierzchni 310m2 przejętej na rzecz Skarbu Państwa w wysokości [...] zł, ponownie zobowiązując do wypłaty Gminę Kraków. W uzasadnieniu podano, że część działki nr [...] o pow. 310m2 stała się własnością Skarbu Państwa w dniu 6.08.1975 r. Ustalone decyzją z dnia [...].1980 r. odszkodowanie zostało zwaloryzowane decyzją z dnia [...].1995 r. na kwotę [...] zł i kwota ta wobec nie podjęcia przez uprawnionych - została złożona do depozytu sądowego. Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez biegłego M. G., odzwierciedlającego wartość tej nieruchomości w kwocie [...] zł na datę wydania decyzji. Jako podmiot zobowiązany uznano Gminę ponieważ gminy przejęły zobowiązania byłych rad narodowych stopnia podstawowego i terenowych organów administracji rządowej stopnia podstawowego, które przeszły na rzecz1 jednostek samorządu terytorialnego. Ponieważ Gmina nabyła tą nieruchomość w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm..), stąd również obowiązek wypłaty odszkodowania jako zobowiązanie pochodne przeszło na rzecz Gminy (akta administracyjne sprawy,). Odwołanie od tej decyzji w dniu [...] 2002 r. wniosła do Wojewody - Gmina, domagając się uchylenia decyzji organu I-instancji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że Prezydent Miasta nie uwzględnił art. 470 K.c. ponieważ nie wzięto pod uwagę złożenia kwoty odszkodowania w wysokości [...] zł do depozytu sądowego. Złożenie świadczenia do depozytu sądowego stanowi wykonanie zobowiązania i tym samym Gmina jako dłużnik została zwolniona z obowiązku wypłaty odszkodowania (akta administracyjne sprawy,). Wojewoda , działając jako organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł merytorycznie w ten sposób, że ustalił na rzecz A.P. i S. P. odszkodowanie w wysokości [...] zł i zobowiązał Gminę do wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że bezspornym jest, iż część działki nr [...] o powierzchni 31 Om stała się własnością Skarbu Państwa z dniem 6.08.1975 r. Właścicielami tej części działki byli A. P. i S. P.. Wysokość odszkodowania za przejęcie tej części działki ustalono decyzją z dnia [...].1980 r. w wysokości ówczesnych [...] zł i decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...].1980 r. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje stosowanie przepisów tej ustawy do spraw wszczętych, a nie zakończonych ostateczną decyzją do dnia [...]1997 r. Organ I-instancji ustalając wysokość odszkodowania nie uwzględnił kwoty odszkodowania wpłaconej do depozytu sądowego, stąd decyzja odwoławcza uwzględniła tą kwotę. Ustalenie wysokości odszkodowania musi uwzględniać wartość nieruchomości na dzień ustalenia odszkodowania, według stanu na dzień przejęcia przez Skarb Państwa. Decyzję organu odwoławczego doręczono Gminie w dniu [...] 2002 r. W dniu [...] 2002 r. Prezydent Miasta, reprezentując Gminę wniósł od decyzji organu odwoławczego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego, domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ odwoławczy błędnie rozpoznał istotę sprawy. Przedstawiając historię prowadzonego w sprawie postępowania podniósł, że wysokość zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł została wpłacona w 1998 r. do depozytu sądowego i nie została odebrana przez uprawnionych. Stąd ciążący na Gminie obowiązek wynikający z art. 470 K.c. został spełniony. Organ I-instancji, jak i organ odwoławczy wydając zaskarżone decyzje nie wzięły tej okoliczności pod uwagę. W ocenie Gminy okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].1980 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania nie może stanowić podstawę obciążenia Gminy nowym obowiązkiem odszkodowawczym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda w całości podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].1980 r. w zakresie odszkodowania spowodowało bezprzedmiotowość w odniesieniu do zrewaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego taką decyzją i w związku z tym istniała konieczność ponownego ustalenia nowej wysokości odszkodowania. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] .2003 r. wstrzymał z urzędu wykonanie swojej decyzji z dnia [...] .2002 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca Gmina wniosła w dniu [...] 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] 2002 r. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi Zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Wojewódzkie sądy administracyjne w ramach kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, uprawnione są do badania jedynie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest do zbadania, w pierwszej kolejności, czy wniesienie skargi na dane rozstrzygnięcie administracyjnej jest w ogóle dopuszczalne, a po uznaniu prawidłowości wniesienia skargi -badaniu podlega zarówno prawidłowość prowadzonego postępowania administracyjnego jak i wydanych w nim decyzji administracyjnych. Sąd ten nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Podstawową kwestią rozpatrywaną w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było uznanie, czy Gmina może skutecznie złożyć skargę w sytuacji, gdy organ tej Gminy (Prezydent Miasta) rozstrzygał w tej sprawie. Jest to pierwszy etap rozpatrywania sprawy. Ustalenie dopuszczalności wniesienia skargi przez gminę stanowi konieczny warunek merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy. A contrario uznanie, że gmina nie może skutecznie wnieść skargi musi spowodować zakończenie postępowania sądowego na tym etapie i tym samym uniemożliwia merytoryczne rozpatrywanie sprawy. Nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta w tej sprawie wydawał dwukrotnie decyzje administracyjne - w dniu [...] 2002 r. i dniu [...] 2002 r. Tym samym Prezydent Miasta wykonywał czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, że w gminach mających status miast na prawach powiatu, prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje w zakresie ustalania odszkodowania uprawnienia i obowiązki organu administracyjnego w ramach zadań z zakresu administracji rządowej zleconych powiatom. W szczególności nie można uznać, że prezydent miasta na prawach powiatu wydając decyzję administracyjną występuje jako statio fisci Skarbu Państwa. Konstrukcja statio fisci jest jedynie dopuszczalna i zarazem potrzebna w obrocie cywilnoprawnym, gdzie Skarb Państwa nie ma organów i muszą być ustalone jednostki organizacyjne, które reprezentując Skarb Państwa będą mogły składać oświadczenia woli. Skarb Państwa jest bowiem osobą prawną szczególnego rodzaju. Z uwzględnieniem tych szczególnych cech (brak siedziby, brak organów) bierze udział w obrocie cywilnoprawnym Skarbu Państwa niejako całość, ale przez swoje tzw. stationes fisci (art. 67 § 2 k.p.c.). Skarb Państwa (fiscus) jest bowiem elementem państwa w sferze stosunków cywilnoprawnych w odniesieniu do mienia nienależącego do innych państwowych osób prawnych (art. 441 k.c.) i na potrzeby prawa cywilnego (a nawet szerzej prawa prywatnego) Skarb Państwa jest reprezentowany przez tzw. stationes fisci stanowiące jednostki organizacyjne. Ponieważ w tej sprawie Prezydent Miasta wydał decyzję administracyjną, tym samym nie występował on jako cywilnoprawny reprezentant Skarbu Państwa ale podmiot administracyjny, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Sąd w całości podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowym (np. w wyroku NSA z dnia 15.10.1999 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, opub. w ONSA 1990, nr 4, póz. 7) i doktrynie prawa, iż w przypadku, gdy w sprawie w drodze decyzji administracyjnej orzekał organ gminy - wówczas gmina ta nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego na decyzję innego organu administracyjnego kończącego tą sprawę . W tej sprawie Gmina nie ma pozycji strony nawet wtedy, gdy wydana przez organ tej Gminy decyzja wywoływała dla tej samej Gminy określone skutki cywilnoprawne. NSA w postanowieniu z dnia 18.07.2001 r., sygn. akt I SA 398/00, opub. w LEX nr 54728 zawarł tezę, zgodnie z którą "na podstawie określonych kompetencji, gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego". Stanowisko to w całości akceptuje orzekający w tej sprawie skład Sądu. Nie można również nie zauważyć, że istotą postępowania administracyjnego jest władcze rozstrzyganie o prawach i obowiązkach stron tego postępowania przez organ administracyjny (organ administrujący). Stronami są zaś podmioty administrowane, czyli strony postępowania, których prawa i obowiązki są kształtowane tak wy daną decyzją. Zmiana pozycji danego podmiotu w toku jednego postępowania administracyjnego z podmiotu administrującego na podmiot administrowany, w zależności od etapu postępowania, świadczyłoby o dopuszczalności zmiany pozycji danego podmiotu w zależności od sposobu rozstrzygania konkretnej sprawy. Taka zaś sytuacja nie znajduje podstaw w treści k.p.a. Rozstrzygając w drodze administracyjnoprawnej konkretną sprawę administracyjną organ Gminy ma obowiązek przestrzegania zasady praworządności i podejmować wszelkie działania zgodne z tą zasadą. Tym samym ochrona ewentualnych interesów Gminy mieści się już w zakresie orzekania administracyjnoprawnego. Nie można bowiem uznać, że interesy Gminy są sprzeczne bądź stoją na przeszkodzie w prawidłowym załatwianiu sprawy. Nie ma Gmina takich interesów, które nie podlegałyby ochronie na podstawie zasady praworządności. W zakresie postępowania administracyjnego nie można organom administracji działającym w I i II instancji przypisywać dwóch odmiennych "interesów prawnych". Każdy z organów administracji w swoich działaniu winien kierować się jednolitymi zasadami określonym w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadą praworządności mającą to samo znaczenie dla organów administracji. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że wniesienie skargi przez gminę w tej sprawnie nie było dopuszczalne, ponieważ Gmina nie może być w tej konkretnej sprawie stroną postępowania sądowoadministracyjnego. O nabyciu statusu strony nie przesądza również zamieszczane w decyzjach administracyjnych pouczenie o prawie wniesienia środków zaskarżenia. Pouczenie to jest bowiem obligatoryjną częścią każdej decyzji administracyjnej i nie jest źródłem interesu prawnego uczestnika postępowania. Zgodnie zaś z art. 58 § l pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność wniesienia skargi wynika jak zostało to już wskazane, że Gminie nie przysługuje w tej sprawie przymiot strony. W związku z powyższym należało w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 58 § 3 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.