II SA/Kr 2444/02

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : WSA Barbara Pasternak (spr.) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2006 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego W.G. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając w oparciu o przepisy art. 51 ust. l pkt. l w związku z art. 80 ust. 2 pkt. l i art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z póz. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z póz. zm.), po rozpatrzeniu sprawy prac remontowo-budowlanych przeprowadzony w budynku mieszkalnym w W. przy ul. P., odmówił wydania decyzji nakazującej L.G., zamieszkałej w tym budynku, rozbiórki zamurowanego otworu drzwiowego pomiędzy pomieszczeniami, drzwi wejściowych od strony południowo-wschodniej, oraz zlikwidowania podestu metalowego oraz pięciu stopni schodów o konstrukcji metalowo-drewnianej. W uzasadnieniu swojej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził i ustalił, co następuje: W czasie oględzin w dniu 29 czerwca 1999r. przeprowadzonych przez Inspektorat stwierdzono, że L.G., jako współwłaścicielka budynku wykonała 5 czerwca 1999 r. prace remontowo-budowlane polegające na: - zamurowaniu otworu drzwiowego pomiędzy pomieszczeniami, - zdemontowaniu okna w pomieszczeniu, rozebraniu części muru i wstawieniu drzwi wejściowych, - zamontowaniu podestu przy drzwiach wejściowych z pięcioma schodami o konstrukcji metalowo-drewnianej. Zdaniem organu I instancji, zamurowanie otworu drzwiowego pomiędzy pomieszczeniami ścianką z cegły grubości 12 cm., w świetle ustawy prawo budowlane nie wymaga ani pozwolenia ani zgłoszenia do organów administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż jest to ścianka działowa. Wykonanie podestu oraz pięciu stopni schodów o konstrukcji metalowo- drewnianej, zgodnie z art. 3 pkt. 6 prawa budowlanego nie stanowi rozbudowy ani powiększenia istniejącego obiektu budowlanego. Schody są dostawione do drzwi wejściowych od strony południowo-wschodniej i stanowią urządzenie umożliwiające użytkowanie części budynku. Zgłoszenia do organów administracji architektoniczno-budowlanej wymagały tylko roboty polegające na wstawieniu drzwi wejściowych w miejscu istniejącego otworu okiennego, bez naruszenia nadproża, czyli nie naruszając konstrukcji budynku, co należy uznać jako nieistotne odstępstwa. Organ I instancji uznał, że powyższe roboty należy uznać za nieistotne odstępstwa od obowiązujących przepisów, nie uprawniających do wydania decyzji rozbiórkowej lub doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor ustalił nadto, że Sąd Rejonowy dla K. - P., wyrokiem z dnia 18 grudnia 2001 r. nakazał L.G. przywrócić W.G. posiadanie jednego pokoju poprzez usunięcie zamurowania drzwi przejściowych, łączących ten pokój z kuchnią, a egzekucja wyroku Sądu nie stanowi właściwości nadzoru budowlanego. Od decyzji powyższej odwołał się W.G. W odwołaniu zarzucił, że wykonane przez L.G. roboty budowlane zmieniły wygląd i estetykę budynku oraz jego funkcję, poza tym zniszczone zostało okno o wartości ponad 500,-zł. Wykonane roboty budowlane podlegają ustawie prawo budowlane i do ich wykonania konieczne było uzyskanie pozwolenia, bądź zgłoszenie do odpowiedniego organu, za wyjątkiem zamurowania ścianką drzwi wewnętrznych, która to sprawa stała się zresztą bezprzedmiotowa z uwagi na wyżej cytowane orzeczenie sądu. Odwołujący się zarzucił organowi I instancji błędną interpretację przepisów prawa budowlanego, twierdząc, że zaistniały istotne odstępstwa od przepisów ustawy, oraz, że naruszenie tych przepisów jest oczywiste. Zdaniem odwołującego się organ I instancji toleruje i popiera samowolę budowlaną. Po rozpoznaniu odwołania W.G., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie przepisu art. 51 ust. l pkt l , w związku z art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane w ten sposób, iż: odmówił wydania decyzji nakazującej nałożenia na L.G. obowiązku wykonania rozbiórki drzwi wejściowych od strony południowo-wschodniej, oraz rozbiórki podestu metalowego oraz pięciu schodów o konstrukcji metalowo-drewnianej w budynku mieszkalnym przy ul. P. w W. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, która toczyła się od 1999 r. i zapadały w niej kolejne decyzje PINB i WINB, po czym stwierdził że organ I instancji uczynił zadość przepisom prawa budowlanego i kpa. Organ II instancji powołał się na przepis art. 29 ust. 2 pkt. l ustawy prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej go zabudowy na terenie miast. Organ odwoławczy uznał, że wstawienie drzwi wejściowych szer. 80 cm. w miejscu istniejącego otworu okiennego, bez naruszania nadproża czyli nie naruszając konstrukcji budynku - wymagało zgłoszenia zgodnie z treścią art. 30 ust. l pkt. 1 pr. bud., a wykonanie podestu oraz pięciu stopni schodów o konstrukcji metalowo-drewnianej, które są dostawione do drzwi wejściowych, zgodnie z art. 3 pkt. 6 pr. bud. nie stanowi rozbudowy istniejącego obiektu. Powyższe roboty mieszczą się w dyspozycji art. 50 i 51 prawa budowlanego. Natomiast zamurowanie otworu drzwiowego pomiędzy pomieszczeniami nie wymaga w świetle ustawy prawo budowlane ani pozwolenia ani zgłoszenia do organów administracji architektoniczno-budowlanej, zatem nie podlega nadzorowi budowlanemu. Z uwagi na zaistniałą wadę w orzeczeniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy skorzystał ze swoich uprawnień reformacyjnych przewidzianych przepisem art. 138 § l pkt 2 kpa i orzekł jak w sentencji. Powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego W.G. W skardze zarzucił organom prowadzącym sprawę naruszenie przepisów prawa budowlanego twierdząc, że wykonane przez L.G. roboty budowlane w budynku przy ul. P. w W. podlegają ustawie prawo budowlane i wymagały pozwolenia wydanego przez organ architektoniczno-budowlany, lub zgłoszenia. W przeciwnym wypadku wykonujący takie roboty dopuszcza się samowoli budowlanej, czego nie uwzględniły w swych decyzjach organy nadzoru budowlanego. Skarżący przedstawił także konflikt mający miejsce między nim a współwłaścicielką budynku, jego siostrą L.G., na tle sprawy o zniesienie współwłasności budynku, twierdząc, że budynek ten nie nadaje się do fizycznego podziału i do wydzielenia w nim 1/6 części. Stwierdził, że opinia biegłego w toczącej się sprawie sądowej, stwierdzająca możliwość ustanowienia dwóch odrębnych lokali w budynku została sporządzona nierzetelnie i tendencyjnie. Sąd nie przeprowadził jeszcze dowodu z tej opinii, sprawa jest w toku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej- w skrócie ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę należało uwzględnić. Ocena wykonanych w budynku przy ul. P. w W. przez L. G. prac, oraz wnioski jakie wyciągnął z przeprowadzonych dowodów organ II instancji, jak również są błędne, a zaskarżona decyzja zawiera sprzeczności będące konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Art. 3 pkt. 7 ustawy prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) określa jakie prace mieszczą się w zakresie pojęcia "roboty budowlane". Według tego przepisu przez roboty budowlane rozumieć należy: budowę, a także prace polegające na montażu, modernizacji, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei punkty 6 i 8 art. 3 ustawy określają, co należy rozumieć pod pojęciem budowy (pkt 6, oraz remontu (pkt. 8). Z kolei art. 30 ust. l pkt. l pr. bud stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. l pkt. l, 2,4, 5a, 9 i 10, oraz wykonywanie robót budowlanych, wymienionych w art. 29 w ust. 2 pkt. 1-7 i 10. Remontem - zgodnie z art. 3 pkt. 8, są roboty budowlane polegające na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym najbardziej istotnym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu jest, aby polegały one na odtworzeniu stanu pierwotnego. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 29.06.1999r., wynika, że drzwi wejściowe do budynku przy ul. P. w W., od strony południowo-wschodniej, zostały wykonane częściowo w miejscu zdemontowanego okna, a częściowo w miejscu utworzonym po rozebraniu części muru. Nie można w żadnym wypadku uznać, że powyższe prace mieszczą się w zakresie pojęcia remontu, określonym przez art. 3 pkt 8 pr. bud., niezależnie od faktu, czy wybicie dodatkowego otworu naruszało konstrukcję budynku, czy też nie. Stan ustalony na podstawie dokonanych oględzin wskazuje jednoznacznie, że wykonanie drzwi w miejscu istniejącego okna nie polegało na odtworzeniu stanu pierwotnego. Zauważył to i stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji, jednak nie wyciągnął z tych ustaleń należytych wniosków. Ustalił także organ, że wykonane roboty wymagały zgłoszenia zgodnie z treścią art. 30 ust. l pkt. l pr. bud., oraz że mieszczą się one w dyspozycji przepisów art. 50 i 51 pr. bud., jednak na tym stwierdzeniu poprzestał. Wskazuje to na zaakceptowanie przez organ odwoławczy stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, w którym stwierdzono, że wykonane roboty są zrealizowane z "nieistotnymi odstępstwami od obowiązujących przepisów, a więc nie podlegają rygorom przewidzianym w przepisach prawa budowlanego. Stanowisko powyższe jest błędne i sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Ustawa ta nie zawiera pojęcia robót wykonanych z nieznacznym odstępstwem od obowiązujących przepisów, a w następstwie tego uznania, że wykonanie takich robót nie podlega rygorom w niej przewidzianym. Organ II instancji dysponując wystarczającym materiałem dowodowym nie dokonał w rezultacie własnej oceny zgromadzonego materiału i nie dokonał właściwej kwalifikacji wykonanych robót, koncentrując się z niewiadomych przyczyn wyłącznie na uznaniu wykonanych prac jako remontowe, bez ich analizy w kontekście pozostałych przepisów określających rodzaje robót budowlanych. Wobec stwierdzenia w trakcie oględzin wykonania pewnych robót, wymagało jednoznacznego ustalenia, czy nie stanowią one robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, w szczególności wobec zarzucanej wielokrotnie przez skarżącego zaistniałej -według niego- w wyniku wykonania prac - zmiany wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy( art. 29 ust. 2 pkt. l pr. bud). Stwierdzenie przez organ, że wykonane prace nie spowodowały naruszenia konstrukcji budynku nie ma w sprawie znaczenia. Po pierwsze przepis art. 29 ust. 2 pkt. l używa określenia "zmiana lub wymiana elementów konstrukcyjnych budynku", a nie "naruszenie konstrukcji budynku", a po wtóre, zawiera kolejny warunek iż roboty polegające na remoncie nie mogą wpływać na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. Wówczas roboty takie nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, co nie oznacza, że nie podlegają innym rygorom wynikającym z ustawy (zgłoszenie). Organ nie przeprowadził analizy wykonanych robót jeżeli chodzi o zaistniałą zmianę wyglądu budynku i nie odniósł się do zarzutów odwołania w tej kwestii. Ustalenia te mają istotne znaczenie dla rozróżnienia, czy wykonane prace wymagaj ą uzyskania pozwolenia na budowę, czy też tylko zgłoszenia- w obydwu przypadkach ze wszelkimi konsekwencjami wynikającymi z przepisów ustawy. Nie wyjaśniono także należycie, czy wykonany podest oraz schody podlegają przepisom ustawy prawo budowlane. Stwierdzenie, że jego wykonanie nie mieści się w zakresie objętym art. 3 pkt. 6, tj. nie stanowi rozbudowy budynku, po pierwsze jest niewystarczająco uzasadnione, poprzez użycie zupełnie niejasnego określenia, że podest ten jest "dostawiony" do drzwi wejściowych do budynku , a po drugie nie wyjaśnia, czyjego wykonanie mieści się w zakresie innych robót budowlanych, nie objętych pojęciem budowy, czy też jest to odrębna konstrukcja której wykonanie w ogóle nie podlega przepisom prawa budowlanego. W konsekwencji nie ustalono, czy wykonanie podestu nie wymagało zgłoszenia do właściwego organu. Biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego, podkreślić nadto należy, że sprawy robót polegających na wykonaniu drzwi, oraz wykonania podestu, nie mogą być rozpatrywane oddzielnie, jak to wynika z zaskarżonej decyzji. Wykonanie podestu łączyło się bowiem z wykonaniem drzwi wejściowych, co wymagało co najmniej zgłoszenia do właściwego organu. Konsekwencją wykonanych prac jest wykonanie dodatkowego wejścia do budynku, o czym należy pamiętać jak już wskazano wyżej - także wobec brzmienia art. 29 ust. 2 pkt. l pr. bud. w kwestii zaistnienia ew. zmiany wyglądu budynku w stosunku do otaczającej go zabudowy. Oczywiście, jeżeli organ prowadzący sprawę dokonałby jednoznacznych ustaleń, że któreś z wykonanych prac nie podlegają przepisom prawa budowlanego, wówczas postępowanie jako bezprzedmiotowe należałoby umorzyć. Jeżeli jednak tak nie jest, wówczas konsekwentnie należałoby prowadzić postępowanie nakazane przepisem art. 51 pr. bud. Umorzyć natomiast należało sprawę w zakresie dotyczącym zamurowania drzwi wewnętrznych, skoro wybudowanie ścianki działowej w przejściu między pomieszczeniami nie podlega przepisom ustawy. Skoro organ I instancji orzekł w tym zakresie w sentencji decyzji (tj. rozstrzygnął sprawę merytorycznie, to w następstwie stwierdzenia, że postępowanie w sprawie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, należało zastosować przepis art. 105 § 1 kpa. Brak ten stanowi o niespójności sentencji zaskarżonej decyzji z jej uzasadnieniem. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi, dotyczących toczącego się i niezakończonego w dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowania sądowego o zniesienie współwłasności przedmiotowego budynku, stwierdzić należy, że nie mają one w sprawie znaczenia, skoro nie dotyczą postępowania administracyjnego. Sprawy z zakresu prawa cywilnego pozostają poza zakresem kognicji sądów administracyjnych, powołanych, zgodnie z brzmieniem art. 2 ustawy ppsa do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem kontroli sądów administracyjnych są działania organów administracji publicznej a sąd administracyjny bada co do zasady wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności administracji publicznej. Jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 29 ust. 2 pkt. l , art. 30 ust. l pkt. l, oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, oraz z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 kpa., dlatego należało orzec w oparciu o przepis art. 145 § l pkt. l a i c, jak w sentencji Wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy ppsa.