I SA/Wa 496/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie : asesor WSA Mirosław Gdesz asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2006 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu prowadzenia placówki opiekuńczej oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nałożył na T. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Zakład usługowy [...]" w L., karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., po rozpatrzeniu odwołania T. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. organ drugiej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.), działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, może być prowadzona tylko po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Wymóg posiadania zezwolenia wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez powyższe placówki i konieczność ochrony praw osób w nich przebywających. Przepis powyższy określa niezbędne warunki, po spełnieniu których wojewoda wydaje zezwolenie na prowadzenie tego rodzaju placówki. Organ drugiej instancji ustalił, że z akt sprawy wnika, iż w dniu [...] września 2005 r. T. D. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku w L. Do wniosku nie dołączył jednak dokumentów określonych w art. 67 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i pomimo wezwania organu do uzupełnienia dokumentacji niezbędnej do podjęcia decyzji w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, nie dostarczył tych dokumentów. W związku z powyższym organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Z ponownym wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej placówki T. D. wystąpił w dniu [...] października 2005 r., jednak również i w tym przypadku do wniosku nie dołączył wymaganych prawem dokumentów. W związku z tym organ ponownie pozostawił wniosek bez rozpatrzenia, o czym poinformował wnioskodawcę pismem z dnia [...] listopada 2005 r. Jednocześnie w wyniku przeprowadzonych oględzin "Zakładu usługowego [...] " prowadzonego przez T. D. ustalono, że placówka ta prowadzona jest od 1991 r. i zapewnia całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku. W dniu oględzin w placówce przebywało 36 osób w wieku od 42 do 96 lat, w tym jedna osoba leżąca. W związku z powyższym został potwierdzony fakt prowadzenia przez T. D. działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, która może być zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym - podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł", Wojewoda [...] nałożył na T. D. karę w tej wysokości. W świetle powyższych okoliczności, organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ ten podkreślił, że wymóg uzyskania zezwolenia właściwego organu na prowadzenie placówek, w których przebywają osoby wymagające bardzo specyficznej opieki z powodu podeszłego wieku lub niepełnosprawności często przewlekle chorych, ustawodawca wprowadził przede wszystkim ze względów celowościowych, zadaniowych i funkcjonalnych, mających na celu zapewnienie prawidłowości działania tego rodzaju placówek. Surowy wymóg spełniania wszystkich standardów wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez powyższe placówki i konieczność ochrony praw osób w nich przebywających. Ponadto T. D. pomimo nieuzyskania stosownego zezwolenia wojewody nie zaprzestał działalności w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2005 r. złożył T. D. zarzucając niewłaściwe wskazanie w decyzji nakładającej karę pieniężną nazwy prowadzonej przez niego palcówki. Zarówno bowiem w decyzji Wojewody [...] jak i w decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej obok nazwy używanej obecnie przez T. D. "Zakład Usługowy [...] w L.", została wskazana również nazwa "Dom [...]" w L., używana przez żonę skarżącego, poprzednio prowadzącą działalność gospodarczą. Skarżący wskazał ponadto, że udzielone przez Wojewodę [...] upoważnienie Zastępcy Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną, w dniu jej wydania nie obowiązywało, bowiem wojewoda, który je wydał nie piastował już tej funkcji, a nowy wojewoda nie został jeszcze powołany. Trzeci zarzut skarżącego dotyczy niewłaściwego sposobu liczenia terminu, jaki ustawodawca dał podmiotom, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej prowadziły placówki zapewniające całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, na spełnienie wymagań określonych w art. 67 i 68 tej ustawy. Zdaniem skarżącego, wymóg posiadania zezwolenia na prowadzenie placówek zapewniających całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, obowiązuje dopiero od dnia 30 maja 2006 r. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowo-administracyjna decyzji organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest ocena ostatecznej decyzji administracyjnej nakładającej na prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Zakład usługowy [...]" w L., karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, za prowadzenie tej działalności bez wymaganego prawem zezwolenia. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżący prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku. Powyższe ustalenia zostały dokonane w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 21 października 2005 r., z udziałem T. D. Z oględzin tych został sporządzony protokół, stosownie do wymagań art. 68 k.p.a. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.), kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym - podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. W przypadku więc ustalenia prowadzenia takiej działalności przez skarżącego, obowiązkiem organu było wymierzenie kary pieniężnej w powyższej wysokości. W art. 153 powołanej ustawy ustawodawca zobowiązał podmioty prowadzące w dniu wejścia w życie tej ustawy placówki zapewniające całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, które w tym dniu nie spełniają wymagań, o których mowa w art. 67 i 68 ustawy, do dostosowania do tych wymagań prowadzonych placówek w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa o pomocy społecznej w powyższym zakresie weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. (art. 161 powołanej ustawy). W art. 67 ust. 1 tej ustawy ustalono, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Termin na spełnienie wymagań, o których mowa w art. 67 i 68 ustawy, upłynął więc z dniem 1 maja 2005 r., a nie jak wskazuje błędnie skarżący z dniem 30 maja 2006 r. Zgodzić się należy również z poglądem Ministra Pracy i Polityki Społecznej, że wskazanie w zaskarżonej decyzji obok nazwy używanej obecnie przez T. D. "[...]", również nazwy "Dom [...]" w L., używanej przez żonę skarżącego, poprzednio prowadzącą działalność gospodarczą, jest uchybieniem nie mającym wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Istotny jest bowiem sam fakt prowadzenia tej działalności a nie nazwa, której używa osoba ją prowadząca. Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącego wskazującego, że udzielone przez Wojewodę [...] upoważnienie Zastępcy Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną, w dniu jej wydania nie obowiązywało, z uwagi na fakt, iż wojewoda ten nie piastował już tej funkcji. W aktach sprawy znajduje się upoważnienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. umocowujące K. G. do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Bez znaczenia jest natomiast, że osoba która udzieliła tego upoważnienia przestała piastować funkcję Wojewody [...] przed dniem wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. Wbrew twierdzeniu skarżącego z dniem zaprzestania sprawowania funkcji organu przez daną osobę nie wygasają udzielone przez nią pełnomocnictwa administracyjne. Ważność takich pełnomocnictw należy oceniać na dzień ich wydania, chyba że zostały one odwołane przez osobę, która je udzieliła, lub jego następcę. Odpadnięcie stosunku podstawowego (np. rozwiązanie umowy o pracę mocodawcy pełniącego funkcję organu) pozostaje bez wpływu na istnienie i zakres umocowania, jeżeli nie nastąpiło odwołanie udzielonego pełnomocnictwa administracyjnego. Zależność pomiędzy istnieniem określonego stosunku prawnego a samym umocowaniem może wprawdzie przybrać postać warunku (np. możliwe jest udzielenie pełnomocnictwa danemu podmiotowi na okres związania mocodawcy umową o pracę), ale warunek taki nie został zamieszczony w przedmiotowym pełnomocnictwie administracyjnym. Należy ponadto pamiętać, że w omawianym zakresie mamy do czynienia z zagadnieniami o charakterze przejściowym, a w związku z tym celem wykładni prawa nie może być poszukiwanie luki w systemie prawa, lecz poszukiwanie ciągłości prawnej (w tym przypadku ciągłości kompetencji organu) – szczególnie, gdy zagadnienie dotyczy wykonywania kompetencji organu państwa. Stanowisko przeciwne prowadziłoby do sytuacji, w której vacat na stanowisku organu oznaczałby całkowity paraliż w wykonywaniu kompetencji tego organu do czasu powołania na to stanowisko nowej osoby. Zdaniem Sądu organy orzekające dokonały prawidłowej oceny w zakresie wystąpienia przesłanek określonych w art. 130 ust. 2 powołanej ustawy, a zaskarżona decyzja oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nie naruszają prawa. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.