I OSK 1517/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Barbara Adamiak NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 177/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od J. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w S. i stwierdził, że obydwie decyzje nie podlegają wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w S. nałożył na przedsiębiorcę J. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", karę pieniężną w wysokości 6.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Jak stwierdził organ w wydanej decyzji, w momencie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2005 r. strona wykonywała przejazd z osobami w ramach regularnego transportu osób na trasie P. – N. W. pojazdem marki [...]. Według organu, rozkład jazdy powyższej trasy podany był do publicznej wiadomości. Jako podstawę prawną decyzji przyjęto art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 2004, poz. 2088.) oraz Ip. 1.2.1. załącznika do tej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K. podnosząc, iż faktycznie w dacie kontroli wykonywał przewozy na trasie N. W. – P., ponieważ – jak stwierdził – mieszkańcy nie mieli żadnego innego połączenia z P. i był jedynym przewoźnikiem na tej linii. Wskazał ponadto, że przewozy wykonywał na prośbę Burmistrza, zaś zaistniała sytuacja braku połączenia na tej trasie była znana Starostwu Powiatowemu. Do odwołania załączono m.in. odpisy zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym osób wydane J. K. w dniu 6 lipca 2005 r. w ramach linii regularnej N. W.-P. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że w toku kontroli jednoznacznie zostało ustalone, iż odwołujący się świadczy regularne usługi przewozowe, mimo braku stosownego zezwolenia. Ustalenia te – jak stwierdził organ – wynikają z rozkładu jazdy podanego do publicznej wiadomości. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji i podniósł, że brak jakiegokolwiek połączenia autobusowego dla osób mieszkających w miejscowościach N. W., P., W., B., T. stanowi naruszenie ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego, powołana ustawa w art. 7 ust. 1 pkt 4 wyraźnie wskazuje, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Ponadto, jego zdaniem, organy naruszyły przepisy Konstytucji RP i naczelne zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 k.p.a., bowiem nie kierowały się względami interesu społecznego lub słusznego interesu obywateli. W ocenie skarżącego, nałożona kara pieniężna jest wygórowana i może doprowadzić do likwidacji firmy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w S. stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu wymagającym ich uchylenia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że niewątpliwie skarżący – jako przewoźnik – posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Powołał się przy tym na treść art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371 ze zm.), zgodnie z którym licencja to decyzja administracyjna wydana przez właściwy organ, uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Dalej Sąd wskazał, że ustawa o transporcie drogowym nakłada na przedsiębiorcę posiadającego licencję obowiązek uzyskania dodatkowych zezwoleń na prowadzenie szczególnych rodzajów transportu, np. wykonywanie przewozów regularnych lub regularnych specjalnych. Zgodnie z art. 4 pkt 7 powoływanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, w którym należność za przejazd pobierana jest zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Jak dalej wskazał Sąd, w sprawie niniejszej organ przyjął, że wykonywany przewóz był przewozem regularnym, wymagającym zezwolenia, a brak tego zezwolenia uzasadniał nałożenie kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym. Ustaleń takich – jak wskazał Sąd – organ dokonał w oparciu o rozkład jazdy ujawniony w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2005 r. W ocenie Sądu takie ustalenie jest niewystarczające do uznania przedmiotowego przewozu za przewóz regularny w rozumieniu cytowanych przepisów. Podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy poprzez wywieszenie go na przystankach i dworcach autobusowych, jak wynika z definicji przewozu regularnego, jest jednym z dwóch koniecznych warunków do uznania danego przewozu za przewóz regularny. Drugim zaś jest pobieranie należności za przejazd zgodnie z taryfą opłat podaną do publicznej wiadomości. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji brak jest natomiast szczegółowych ustaleń, że cennik, przystanki i godziny odjazdów były rozpowszechniane w sposób wymagany w przepisach prawa. W aktach administracyjnych przekazanych Sądowi, oprócz rozkładu jazdy na trasie P. – N. W. obowiązującego od dnia 7 listopada 2004 r., nie ma dowodów świadczących o wykonywaniu przez stronę skarżącą przewozów regularnych. W szczególności, wbrew twierdzeniom organu, dowodem takim nie może być fakt złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych lub też uzyskanie przez skarżącego zezwolenia na korzystanie z przystanków autobusowych. W ocenie Sądu, okoliczności te nie były wystarczającymi do przyjęcia, że miał miejsce przypadek przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia na kontrolowanej trasie. Sąd podkreślił również, że taka forma ogłoszenia rozkładu jazdy jest niezbędna do uznania przewozu za regularny. Natomiast inne formy informacji o godzinach odjazdu mają – w świetle zapisów ustawy – jedynie rolę uzupełniającą. Biorąc w związku z tym pod uwagę drugą przesłankę uznania przewozu za regularny, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na żadnym etapie postępowania nie zostało udowodnione, że za przejazd pobierana była opłata zgodnie z cennikiem podanym do publicznej wiadomości. Taka okoliczność nie wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zebrany w toku postępowania, zawiera nie dające się usunąć braki świadczące o tym, że zostały naruszone przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Zasadnicza w sprawie kwestia spełnienia przesłanek ustawowych, prowadzących do uznania spornego przewozu za regularny, czyli podania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy i cennika, nie została należycie zbadana. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: – naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 7 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz nieuwzględnienia w toku wykładni art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, w następstwie czego błędnie uznano, iż do zakwalifikowania przewozu jako regularnego, tj. wymagającego uzyskania zezwolenia, niezbędne jest m.in. wywieszenie rozkładu jazdy na dworcach lub przystankach autobusowych, co miałoby stanowić istotę przewozu regularnego, – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 tej ustawy oraz art. 1 § 2 ustawy – Prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez ocenę działań administracji przez pryzmat własnej odmiennej od przyjętej przez organ wykładni prawa materialnego, a także niezasadne przyjęcie, że okoliczność pobierania opłat za przejazd była sporna, a nie wynikała z istoty wykonywanej działalności. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie autora skargi kasacyjnej, uważna lektura definicji przewozów regularnych, zawartej w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, prowadzi do nieuchronnego wniosku, że została ona skonstruowana dla wypadków, gdy przewozy regularne odbywają się na podstawie i w ramach zezwolenia na te przewozy. Przepis ten definiuje więc przewozy wykonywane na podstawie uzyskanego zezwolenia, wyznaczając także treść uprawnień, jakie wiążą się z wykonywaniem uprzednio uzyskanego zezwolenia na przewozy regularne. W zakresie przewozów wykonywanych bez zezwolenia przepis ten powinien być odczytywany w sposób uwzględniający tę okoliczność. Cechami istotnymi przewozów regularnych jest działalność polegająca na przewozie osób, w sposób regularny, przy czym owa regularność nie musi mieć cech szczególnych. Za słusznością prezentowanej wykładni, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przemawia treść art. 4 pkt 7 in fine, gdzie mowa jest o wykonywaniu przewozów regularnych, zgodnie z "warunkami określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18". Zdaniem skarżącego, wynika z tego a contrario, że każdy przewóz regularny, wykonywany sprzecznie z posiadanym zezwoleniem, jest przewozem wykonywanym bez zezwolenia. A skoro tak, to tym bardziej przewóz regularny wykonywany bez zezwolenia jest przewozem regularnym, wykonywanym z naruszeniem art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Tym samym, jak twierdzi pełnomocnik skarżącego, jeżeli nie wolno wykonywać przewozów regularnych sprzecznie z warunkami zezwolenia, to tym bardziej nie można wykonywać przewozów bez wymaganego zezwolenia. A sankcją za naruszenie tych warunków jest kara pieniężna orzekana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jeżeli zatem udowodnione zostanie, że świadczone przez przedsiębiorcę usługi mają konstytutywne cechy przewozów regularnych, a taką cechą nie jest z pewnością miejsce publikacji rozkładu jazdy, to wówczas uznać trzeba, że na taką działalność potrzebne było zezwolenie. Autor skargi kasacyjnej zarzucił także Sądowi I instancji dysfunkcjonalność zastosowanej wykładni, która ma przejawiać się w tym, że dopuszcza ona w istocie wykonywanie przewozów regularnych specjalnych bez żadnych zezwoleń. Wystarczającym ku temu powodem byłoby, przyjmując zapatrywanie Sądu Wojewódzkiego, nie zamieszczanie na przystankach rozkładów jazdy. Podważa to, zdaniem pełnomocnika skarżącego sens starania się o zezwolenie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącego, zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia narusza także zasadę demokratycznego państwa prawa i praworządności, poprzez unikanie poszukiwania przez Sąd racjonalnej z punktu widzenia celów wykładni prawa, poprzestając wyłącznie na jego literalnym i oderwanym od szerszego kontekstu znaczeniu. Odnośnie zarzutów naruszenia prawa procesowego, skarżący stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadał zebrany w sprawie materiał dowodowy przez pryzmat przyjętej przez siebie wykładni prawa materialnego, odmiennej od wykładni przyjętej uprzednio przez organy administracji. W ocenie skarżącego, działanie takie nie jest dopuszczalne. Zmiana bowiem wykładni prawa nieuchronnie powoduje zmianę optyki, w jakiej dokonuje się oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie jest, zdaniem skarżącego, uprawniony zabieg polegający na zmianie przyjętej przez organ wykładni prawa i dokonywanie oceny postępowania dowodowego przez pryzmat tej zmienionej wykładni. Jak bowiem stwierdził pełnomocnik, zawsze ocena ta wypadnie odmiennie od przyjętej przez organ. W takim wypadku poddawane są kontroli sądowej działania organów administracji, nie te, które były podjęte w oparciu o przyjętą przez organ wykładnię, ale te, które w świetle wykładni przyjętej później przez sąd powinny być dopiero w przyszłości podjęte. Narusza to zarówno art. 3 § 1 i art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sadów administracyjnych. Nie można bowiem dokonać oceny zgodności z prawem procesowym działań podejmowanych w celu realizacji innej od pierwotnie ustalonej treści normy prawa materialnego. Przepisy procesowe mają, jak podkreślił autor skargi kasacyjnej, służebną rolę, względem normy materialnej i ustalenie treści tej ostatniej determinuje ocenę prawidłowości zastosowania norm procesowych dla realizacji ustalonego w powyższy sposób treści prawa materialnego. Z powyższych przyczyn – zdaniem skarżącego – nie jest zgodne z prawem jednoczesne uchylenie decyzji z powodu błędnej wykładni prawa materialnego i dokonanie oceny postępowania dowodowego z perspektywy tej zmiany. Pełnomocnik odniósł się także do stwierdzenia naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. W jego ocenie, Sąd bezzasadnie uznał, że nie ustalono czy przewóz był odpłatny, podczas gdy okoliczność ta nie była sporna i wynikała z samej istoty prowadzenia przez stronę postępowania działalności gospodarczej. Strona nigdy tej okoliczności nie zaprzeczyła. Pośrednio ją przyznała opisując w swoich pismach procesowych na czym polegała jej gospodarcza, a więc i zarobkowa, a nie altruistyczna działalność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy spełnia wymogi właściwe dla skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę w I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w S. uznając m.in., że organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w toku postępowania administracyjnego, czy pobierana była opłata za przejazdy, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z treści art. 4 pkt 7 lit c) ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371 ze zm.), a także czy rozkłady zostały podane do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie ich na przystankach i dworcach autobusowych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, iż jeżeli brak jest spełnienia wskazanych powyżej warunków, to tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że wykonywane w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności przejazdy miały charakter regularny. W ocenie tego Sądu, materiał dowodowy zebrany w sprawie zawiera nie dające się usunąć braki. Jak wynika ze stanu faktycznego przyjętego do podstawy rozstrzygnięcia skarżący dokonywał przewozu osób, która to działalność, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wymagała uzyskania zezwolenia właściwego organu. Ustawa o transporcie drogowym w art. 4 pkt 7 definiuje pojęcie "przewóz regularny" jako publiczny przewóz osób i ich bagażu wykonywany przy spełnieniu łącznie następujących warunków: przewóz wykonywany być musi według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywać się musi na przystankach określonych w rozkładzie jazdy, należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości oraz przewóz wykonywany ma być zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Niewątpliwie powołana definicja "przewozu regularnego" budzić może uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Zgodzić się należy, że nie sposób ich wyjaśnić opierając się tylko na wykładni językowej. Do pełnego i prawidłowego zrozumienia analizowanego pojęcia niezbędne będzie sięgniecie także, jak uczynił to organ odwoławczy, do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Oparcie się bowiem tylko na wykładni analizowanego przepisu, zaprezentowanej przez Sąd I instancji, prowadziłoby w efekcie do uznania za przewóz regularny jedynie takiego publicznego przewozu osób i ich bagażu, który m.in. jest wykonywany zgodnie z warunkami przewozu określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Zaprezentowane rozumienie spornego przepisu prowadziłoby do konkluzji, że podmiot, który trudni się publicznym przewozem osób i ich bagażu bez zezwolenia, nie wykonuje przewozu regularnego, chociażby spełniał wszystkie pozostałe przesłanki wskazane w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozumowanie takie jest niedopuszczalne. Prowadziłoby ono bowiem do abstrakcyjnych wniosków, że unormowanie zawarte w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, przewidujące karę pieniężną za wykonywanie przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia, jest zbędne. Taka natomiast konkluzja jest nie do przyjęcia, z punktu widzenia obowiązujących reguł wykładni prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić się należy z twierdzeniami autora skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w niniejszej sprawie, w ustalonym stanie faktycznym, nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, jako że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku pozwalał na ustalenie, że w niniejszej sprawie wykonywany był regularny przewóz osób bez wymaganego zezwolenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezspornym jest, że wykonywany przez skarżącego przewóz osób miał cechy przewozu odpłatnego. Wynika to już z samej istoty prowadzonej działalności gospodarczej, która ukierunkowana jest na osiąganie zysku. Ponadto strona skarżąca nigdy nie kwestionowała faktu, iż za świadczone przez siebie usługi pobiera stosowne opłaty. O przedmiotowym świadczy w sposób jednoznaczny chociażby dokument załączony do akt administracyjnych sprawy (k. 18), z którego wynika, że skarżący pobierał opłaty za przejazd od swoich pasażerów, zwalniając od nich jedynie osoby bezrobotne. Z kolei nie może być rozumiana w sposób dosłowny przesłanka podania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy. W ocenie Sądu II instancji, będzie ona spełniona także w sytuacji, gdy ogłoszenia rozkładów jazdy zostaną umieszczone np. na słupkach, czy innych nadających się do tego miejscach, niekoniecznie wchodzących w skład infrastruktury danego przystanku lub dworca autobusowego. Za dopuszczalne i spełniające przesłanki "podania do publicznej wiadomości" uznać należy nawet takie sytuacje, gdy stosowne ogłoszenia o rozkładach jazdy znajdą się nie bezpośrednio na przystanku, czy dworcu, ale w jego pobliżu, na terenie przyległym. Istotne jest w tym przypadku, aby w odczuciu potencjalnych pasażerów, miejsca te, z uwagi na swoje usytuowanie i charakter, mogły zostać uznane za teren przystanku lub dworca autobusowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 412/05, "chodzi o sytuację, w której umiejscowienie i wygląd podanego do publicznej wiadomości ogłoszenia o rozkładzie jazdy może skutecznie sugerować potencjalnemu pasażerowi, że jest to przystanek autobusowy, z którego może on udać się w zamierzoną przez siebie podróż". Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadny uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 7 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w następstwie uznania, iż do zakwalifikowania przewozu jako regularnego, tj. wymagającego uzyskania zezwolenia, niezbędne jest m.in. wywieszenie rozkładu jazdy na dworcach lub przystankach autobusowych, co miałoby stanowić istotę przewozu regularnego. Jako niezasadny uznać należy natomiast zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i 133 § 1 tej ustawy oraz art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez ocenę działań administracji przez pryzmat własnej odmiennej od przyjętej przez organ wykładni prawa materialnego, a także niezasadne przyjęcie, że okoliczność pobierania opłat za przejazd była sporna, a nie wynikała z istoty wykonywanej działalności. Sąd rozpoznający sprawę nie tylko nie jest związany wykładnią dokonaną przez organ administracji, ale wręcz przeciwnie dokonuje oceny poprawności tej wykładni. W przypadku natomiast stwierdzenia naruszenia prawa materialnego Sąd jest zobowiązany do zbadania, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Dla przeprowadzenia takiej oceny niezbędne jest odniesienie prawidłowej wykładni przepisów do określonego stanu faktycznego sprawy. Dlatego też zakwestionowanie dokonanej przez organ wykładni nie wyklucza oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia poprzez analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle wykładni przyjętej przez Sąd I instancji. Z przytoczonych wyżej względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.