VII SA/Wa 306/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2006 r. sprawy ze skargi P. [...] SA Oddział Regionalny w G. [...] w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej zobowiązania do przebudowy zjazdu skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] na podstawie art. 158 § 1, 157 § 1 i § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, po wszczęciu postępowania na wniosek Prezydenta G., stwierdził nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w części dotyczącej warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych określonych zapisem: przed rozpoczęciem użytkowania Terminalu inwestor powinien przebudować zjazd z drogi krajowej nr [...] T.-G. na drogę powiatową nr [...] w kierunku B. (tzw. prawoskręt). W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z wnioskiem inwestora inwestycja dotyczyła wyłącznie Terminala Celnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i obejmowała połączenie komunikacyjne z drogą powiatową nr [...]. Wprowadzenie do decyzji o pozwoleniu na budowę zapisu warunkującego wydanie decyzji na użytkowanie od wykonania dodatkowych robót budowlanych, których nie uwzględnia projekt budowlany i poza obszarem objętym tą decyzją jest rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Starosta bez podstawy prawnej nałożył na inwestora obowiązek wykonania przebudowy drogi poza obszarem objętym projektem budowlanym. Zarządca dróg przed uzgodnieniem projektu budowlanego uprawniony jest do wskazania warunku jaki inwestor powinien spełnić, aby obiekt był właściwie skomunikowany z drogą publiczną. Skoro z akt wynika, że zarządca uzgodnił projekt budowlany bez uwag, Starosta zatwierdzając ten projekt w decyzji bez podstawy prawnej postawił warunek przebudowy drogi krajowej z drogą, z którą skomunikowany jest obiekt budowlany. Stwierdzone naruszenia dały podstawę organowi I instancji do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Po rozpoznaniu odwołania P. [...] SA Oddział Regionalny w G. [...] w T., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]grudnia 2005 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W odwołaniu odwołującej się wskazał konieczność przebudowy skrzyżowania, bowiem funkcjonowanie Terminala Celnego bez przebudowy układu komunikacyjnego sygn. akt VII SA/Wa 306/06 stwarzać będzie zagrożenie na przejeździe kolejowym, z którego korzystają pojazdy typu TIR. Organ odwoławczy wskazał, że organem kompetentnym do wypowiedzenia się w sprawie przebudowy zjazdu jako organ I instancji jest Wojewoda [...] i sprawa ta została załatwiona jego decyzją z dnia [...] września 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Dlatego też organ odwoławczy podzielając stanowisko organu I instancji dodatkowo wskazał, że decyzja jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 1 kpa we wskazanej części, bowiem Starosta, jako organ, nie posiada uprawnień do orzekania w kwestii przebudowy dróg krajowych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. [...] SA wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że oddanie do użytku Terminalu Celnego bez przebudowy infrastruktury towarzyszącej spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu dla użytkowników drogi i pasażerów korzystających z usług P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Postępowania administracyjne prowadzone są w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym organ administracji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz jako organ kasacyjny. W swej decyzji organ nadzorczy orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 1030/97). Zarzuty skargi dotyczą merytorycznej zasadności podjętego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia, uznając je za niezasadne. Skarga nie zarzuca natomiast organom naruszenia prawa materialnego czy procesowego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Z tego względu jako niezasadna została oddalona. Decyzja Starosty G. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę Terminala Celnego zawierała warunek stanowiący, że przed rozpoczęciem użytkowania Terminala Celnego inwestor powinien przebudować zjazd z drogi krajowej nr [...] T.-G. na drogę powiatową nr [...] w kierunku B. (tzn. prawoskręt). W istocie więc decyzja o pozwoleniu na budowę zawierała warunek użytkowania obiektu. Słusznie więc organ I instancji uznał, że został on nałożony bez podstawy prawnej i rażąco narusza przepis art. 35 i art. 33 Prawa budowlanego, wyznaczający wymagania jakim powinny odpowiadać projekt zagospodarowania i projekt budowlany. Zgodzić się należy z organem I instancji, że przy spełnieniu tych wymagań właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale jednocześnie nie może nałożyć na inwestora obowiązku wykonania dodatkowych prac budowlanych, które nie wynikają z zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Natomiast odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego w przedmiocie właściwości organów stwierdzić należy, że od dnia 9 grudnia 2003 r., tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953), organem właściwym do rozpoznania zgłoszenia rozbudowy (czy przebudowy) zjazdu z drogi publicznej – krajowej jest Starosta. Wyżej wymieniona ustawa wprowadziła bowiem nową definicję zjazdu jako połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącego bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazd jest od tego czasu obiektem budowlanym służącym do obsługi nieruchomości położonych przy drodze. Ustawowa zmiana definicji zjazdu spowodowała utratę przez wojewodę kompetencji do orzekania w sprawie zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich. Od tego czasu organem właściwym w I instancji w sprawach dotyczących zgłoszenia co do rozbudowy czy budowy (bądź przebudowy) zjazdu jest starosta stosownie do art. 82 ust. 2 Praw budowlanego. Badana decyzja nr [...] została wydana [...] czerwca 2003 r. przez Starostę w G., a więc w czasie gdy organem właściwym w sprawie przebudowy zjazdu był Wojewoda [...]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego to naruszenie przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa o tyle jest bezprzedmiotowe, że sformułowanie "przed rozpoczęciem użytkowania Terminalu inwestor powinien przebudować zjazd" stanowi w istocie warunek co do użytkowania obiektu, a nie pozwolenie na przebudowę zjazdu. Skoro więc należy się zgodzić z organem I instancji, że decyzja została wydana w części bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, Sąd skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) oddalił.