II OSK 1559/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 387/05 w sprawie ze skargi I. M. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Wójt Gminy Z. ustalił na wniosek spółki z o.o. "[...]" warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku biurowo-magazynowego na działce oznaczonej numerem [...] położonej w miejscowości S. przy ul. [...]. Od decyzji tej wnieśli odwołania właściciele sąsiednich działek nr [...] i [...] zabudowanych budynkiem mieszkalnym, którzy podnieśli, że rozbudowa istniejącego magazynu naruszy ich prawa, gdyż spowoduje wzrost utrudnień i uciążliwości związanych z jego funkcjonowaniem. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że dla obszaru planowanej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wobec tego organ zobowiązany był wydać na wniosek inwestora decyzję ustalającą warunki zabudowy. Organ uznał, że decyzja Wójta Gminy spełnia wymogi określone przepisami dla decyzji tego rodzaju. W związku z zarzutami odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że przepisy nie wymagają szczegółowego określenia na jakie cele przeznaczona jest część magazynowa projektowanej inwestycji. Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał też zastrzeżenia odwołujących się co do wzrostu uciążliwości związanych z powiększeniem magazynu a także wzrostem ilości osób i pojazdów obsługujących ten magazyn, bowiem stanowisko skarżących nie ma oparcia w obowiązującym prawie. Decyzję Samorządowego Kolegium zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I. i P. M.. W skardze podnieśli, że dalsza rozbudowa budynków przemysłowych na działce bezpośrednio przylegającej do terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną i rekreacyjną nie gwarantuje zapewnienia spokoju. Skarżący podtrzymali także w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazali, że ich zdaniem stronami przedmiotowego postępowania powinni być wszyscy właściciele działek objętych oddziaływaniem planowanej inwestycji, tzn. działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], a nie tylko właściciele działek nr [...] i [...] oraz [...], gdyż zdaniem skarżących analizą przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinien być objęty obszar obejmujący trzykrotną szerokość działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 maja 2006 r. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...]. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż skarga jest uzasadniona, mimo że nie podziela jej wszystkich zarzutów i argumentów. Sąd z urzędu dopatrzył się w postępowaniu administracyjnym uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja – zdaniem WSA – została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 i 80 K.p.a., art. 10 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy postępowanie oraz działek sąsiednich. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza jego prawem chronione interesy. Działka spółki "[...]" nr [...] graniczy nie tylko z nieruchomością skarżących ale także z innymi działkami. Sąd stwierdził, iż inwestycja, której dotyczy postępowanie, może spowodować zwiększenie natężenia ruchu samochodowego i ujemnie wpływać na komfort akustyczny właścicieli działek sąsiednich. Organ miał więc obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania, którymi są właściciele nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Kwestii tych nie wyjaśniły organy w postępowaniu administracyjnym. W szczególności brak ustaleń czy i jak przedmiotowa inwestycja może niekorzystnie oddziaływać na otoczenie nie pozwala na rozstrzygnięcie, że właścicielom nie przysługują uprawnienia strony w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, iż organy nie ustaliły właściwej kategorii drogi publicznej, do której przylega teren inwestycji i nie uzgodniły inwestycji z właściwym zarządcą drogi, jak wymagają tego przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdził też, iż postępowanie uzgodnieniowe prowadzone ze Starostą Powiatowym w T., zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 wymienionej ustawy, było wadliwe o tyle, że nie doręczono stronom postępowania zarówno zawiadomienia o wystąpieniu o to uzgodnienie jak i wydanego następnie postanowienia Starosty z dnia [...]. W ten sposób uniemożliwiono stronom udział w postępowaniu i ewentualne skorzystanie z przysługujących im środków odwoławczych. Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną Spółka z o.o. "[...]". Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Naruszenie tych przepisów – zdaniem skarżącej – nastąpiło przez: – błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy; – niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; – błędne uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając te zarzuty skarżąca Spółka podała, że działka, której dotyczy decyzja, graniczy tylko z nieruchomością uczestników biorących udział w postępowaniu i w pozostałym zakresie tylko i wyłącznie z drogami publicznymi pozostającymi w zarządzie organu I instancji. W tej sytuacji wszyscy zainteresowani brali udział w postępowaniu administracyjnym a organy prawidłowo ustaliły krąg stron postępowania. Oparły się bowiem na analizie obszaru dokonanej – zgodnie z obowiązującymi przepisami – przez urbanistę, który badając przedmiotową sytuację wyznaczył obszar analizowany i stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie niekorzystnie oddziaływała na sąsiednie działki. Skarżąca podniosła też, że wadliwości postępowania uzgodnieniowego stwierdzone przez Sąd I instancji nie stanowią rażącego naruszenia prawa ani też przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, lecz mogą jedynie uzasadniać wznowienie postępowania. Wobec tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo o rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi małż. M.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przyczyną uchylenia zaskarżonych decyzji było stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż w postępowaniu administracyjnym nie zostały dokładnie wyjaśnione wszystkie okoliczności dotyczące stanu faktycznego istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko to jest uzasadnione. Sąd I instancji wykazał, że organy nie ustaliły prawidłowo kręgu podmiotów uznanych za strony postępowania i postępowanie w tym zakresie wymaga uzupełnienia. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym szczegółowo powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu stronami są właściciele i wieczyści użytkownicy działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich, nawet nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, gdy planowana inwestycja może oddziaływać na ich prawnie uzasadnione interesy. Stwierdzenie interesu prawnego uzasadniającego udział właściciela takiej nieruchomości w postępowaniu polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z tej nieruchomości. Obowiązkiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest prawidłowe ustalenie stron i wezwanie ich do udziału w tym postępowaniu. Skarżąca Spółka podała, że przedmiotowa nieruchomość graniczy tylko z działkami I. i P. M. i drogami publicznymi. Trafnie jednak zauważył Sąd I instancji, iż nie zostało rozważone w sprawie, czy planowana inwestycja nie wpłynie przez przyszłe zwiększenie natężenia ruchu samochodowego i obciążenia akustycznego na sposób korzystania z pozostałych sąsiednich nieruchomości niegraniczących wprawdzie bezpośrednio z terenem inwestycji, lecz oddzielonych od niego tyko wąską drogą dojazdową do działek nr [...] i [...]. Jednym z powodów uchylenia zaskarżonych decyzji było niewyjaśnienie tej kwestii, istotnej dla wyniku sprawy. Sąd stwierdził też, że nie została ustalona kategoria dróg przylegających do terenu planowanej inwestycji, z czym wiąże się obowiązek dokonania uzgodnienia wskazanego art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z zarządcą drogi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wprawdzie podano, że wszystkie sąsiadujące z terenem inwestycji drogi są drogami gminnymi w zarządzie Wójta Gminy, który wydał decyzję w pierwszej instancji, lecz są to dotychczas twierdzenia gołosłowne niepoparte treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej wyrażono też pogląd, iż stwierdzone uchybienia postępowania uzgodnieniowego nie stanowiły podstawy do uchylenia decyzji dotkniętej taką wadliwością, lecz mogły jedynie uzasadniać wznowienie postępowania w zakresie uzgodnień w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne lub leśne. Wyrażając ten pogląd skarżąca pominęła jednak to, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. podstawą uwzględnienia skargi jest również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego a przy wyrokowaniu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Skarga kasacyjna nie wykazała więc naruszenia wskazanych nią przepisów proceduralnych. Należy przy tym zauważyć, iż Sąd I instancji w ogóle nie mógł naruszyć przepisów art. 7 i 77 K.p.a., bowiem przepisów tych nie stosuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.