IV SA/Wa 2122/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał,, asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. M. kwotę 440,00 złotych( czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2001 r. Wojewoda [...] na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) stwierdził, że nieruchomość ziemska "W." wraz z zespołem pałacowo - parkowym, położona w gminie J. o obszarze 383 ha 5200 m - podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ stwierdził, iż majątek W. stanowił jedną całość wraz z zabudowaniami dworskimi i parkiem. Zespół pałacowo - parkowy nie został wyodrębniony prawnie ani fizycznie przed 1 września 1939 r., podlegał zatem przejęciu na własność Skarbu Państwa. Obszar natomiast całej nieruchomości ziemskiej przekraczał normy ustalone w dekrecie. Wskutek odwołania wniesionego przez Z. B. spadkobiercy byłej właścicielki majątku oraz Polskiego Towarzystwa Z., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2005 r. uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dekret z datą wejścia w życie wywołał skutki rzeczowe w zakresie przejścia ex lege objętych nim nieruchomości. Przepisy wykonawcze do tegoż dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 rozporządzenia rozpoznawany był w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie zapadało w formie decyzji. Zgodnie z § 5 rozporządzenia organ administracji orzekał o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu przyjmując jako kryterium wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Decyzja przewidziana w § 5 dotyczyć może wyłącznie podpadania pod działanie dekretu w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki obejmuje. Złożony natomiast w sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim część majątku nie wchodziła w skład majątku ziemskiego i nie mogła być przejęta na podstawie przepisów dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Do rozpoznania zaś spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, nie zaś organy administracji publicznej. W skardze do sądu administracyjnego M. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez błędne przyjęcie, że cała nieruchomość ziemska "W." wraz z pałacem i parkiem oraz terenami zielonymi o pow. 6 ha została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, że przepisy tego rozporządzenia mają pierwszeństwo przed przepisami dekretu. A także naruszenie art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, art. 104 kpa, art. 105 kpa i art. 2 kpc polegające na uznaniu bezprzedmiotowości postępowania i wyrażeniu poglądu, że sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przejęciu podlegały jedynie nieruchomości, które przeznaczono na cele wymienione w dekrecie. Pałac w W. wraz z parkiem z istoty swej nie nadawał się na żaden cel wskazany w art. 2 ust. 2 pkt a, b, c, d, e) dekretu. Przejęcie zatem nastąpiło bez podstawy prawnej. Skarżąca wywodzi, iż dwory i pałace z otaczającymi je parkami nie były objęte dekretem. Nadto pod pojęciem "nieruchomości ziemskie" dekret miał na uwadze "obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy", czyli grunty. Taka wykładnia wynika z porównania treści art. 2 i 6 dekretu. Skarżąca wywodzi, iż nie podziela poglądu, że nie było możliwe orzeczenie w drodze decyzji administracyjnej, czy zespół pałacowo - parkowy w W. jest wyłączony spod działania dekretu. W jej ocenie Minister naruszył przepisy postępowania administracyjnego przyjmując, iż wniosek o ustalenie, że taki zespół nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej powinien być rozpoznany jako spór cywilny przez sąd powszechny. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż - jak trafnie zauważył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - spadkobiercy byłej właścicielki W. B. wnieśli o wydanie decyzji stwierdzającej, że pałac w W. z otaczającym go parkiem i terenami zielonymi o łącznej powierzchni 6 ha nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z argumentacji podniesionej w powyższym wniosku bezspornie wynika, iż zainteresowani jako przedmiot rozpoznania w postępowaniu administracyjnym wskazali pałac, park i tereny zielone, a zatem jedynie część majątku W. Na okoliczność tę wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji dnia [...] lipca 2001 r. uchylającej pierwszą decyzję wydaną w sprawie przez Wojewodę [...], stwierdzającą, iż cała nieruchomość ziemska o obszarze 383 ha 5200 m - podlegała działaniu dekretu. W powołanej decyzji z [...] lipca 2001 r. Minister stwierdził, iż uchylone rozstrzygniecie nie dotyczy kwestii zawartej we wniosku, a zatem nie rozpoznano żądania strony o wyłączenie pałacu z parkiem spod działania dekretu. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] objął zakresem rozstrzygnięcia - wbrew wskazówkom organu II instancji - cały majątek "W." i uznał, iż podlega on działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tymczasem przedmiotem żądania strony postępowania administracyjnego od samego początku było jedynie rozstrzygnięcie dotyczące pałacu z parkiem i terenami zielonymi (obszaru o powierzchni 6 ha). Wniosek ten był uzasadniany faktem, iż pałac z parkiem z istoty swojego charakteru nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej ściśle wskazane w dekrecie. Wobec powyższego Wojewoda [...] błędnie przyjął, iż żądanie strony dotyczy wyłączenia całego majątku W. spod działania reformy rolnej. Postępowanie administracyjne stosownie do art. 61 § 1 kpa wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie postępowanie zostało zainicjowane przez stronę jak stanowi § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Zakres przedmiotowy pojęcia "dana nieruchomość" wnioskodawca wyznaczył jako teren o powierzchni 6 ha, na którym znajduje się pałac, park i tereny zielone. Organy zatem winny postępowanie administracyjne ograniczyć do tak wyznaczonego przedmiotu sprawy, co trafnie uczynił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rozstrzygnięcie jednak organu II instancji jest wadliwe. Otóż Minister przyjął, iż do rozstrzygania w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu zespołów pałacowo - parkowych właściwa jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Nie można pominąć okoliczności, iż w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w ślad za nią organów administracji publicznej powołanych do rozpoznania tego rodzaju spraw pojawiła się w ostatnim czasie dosyć jednolita linia stwierdzająca, iż właściwym jest droga postępowania sądowego, nie zaś administracyjnego. Jednakże w dniu 5 czerwca 2006 r. została wydana przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwała składu siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/06). NSA stwierdził, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Do powyższej uchwały zostało złożone zdanie odrębne sędziego NSA Marii Rzążewskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko zajęte w przedmiotowej uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r. Wobec powyższego stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji należy uznać za naruszające przepisy postępowania administracyjnego. Właściwym trybem załatwienie żądania strony jest bowiem droga postępowania administracyjnego przed właściwym organem administracji publicznej, nie zaś powództwo do sądu powszechnego. Z tych też względów zarówno decyzja organu II instancji jak również Wojewody dotknięta jest wadami procesowymi, które miały\ istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.