IV SA/Wr 760/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zasiłku celowego oddala skargę. Przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 8 ust. 1 i art.3 ust. 4 w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późń. zm.), utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Terenowej Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...]r. Nr [...], przyznającą stronie zasiłek celowy w kwocie [...] zł na dofinansowanie zakupu odzieży wiosenno- letniej, lodówki i pokrycia kosztów wymiany dowodu osobistego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji I instancji organ wskazał , że zasiłek celowy może być przyznany w celu zabezpieczenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stwierdził dalej, że wysokość świadczenia odpowiada celom i możliwością pomocy społecznej, a określony w decyzji termin płatności zasiłku ma charakter wyłącznie techniczno – informacyjny. W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Domagała się też umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz przyznania zasiłku celowego na pokrycie całości kosztów zakupu odzieży, lodówki oraz opłat udokumentowanych w czasie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...]r. Odwołujący podniósł ,że decyzja rozstrzyga sprawę tylko w części, gdyż wniosek strony z dnia [...]r. dotyczył również pokrycia kosztów opłaty za dzierżawę ogródka działkowego oraz innych opłat. Jego zdaniem protokół rodzinnego wywiadu środowiskowego został spisany poza lokalem mieszkalnym, pod jego nieobecność, a strona nie miała możliwości zapoznania się z jego treścią oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Odwołujący podniósł także ,że wysokość przyznanego świadczenia jest nieodpowiednia do okoliczności uzasadniającej udzielenie pomocy, co stanowi rażące naruszenie art. 3 ust. 3ustawy o pomocy społecznej oraz art. 77§1 kodeksu postępowania administracyjnego, a organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego przyznał zasiłek celowy w tak niskiej wysokości, a więc uzasadnienie nie odpowiada wymogom art.107 § 1 i § 3 k.p.a. Strona zarzuciła również, że organ pierwszej instancji nie zawarł z nim kontraktu socjalnego, o którym mowa w art.6 pkt 6 i art.108 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, a w postępowaniu nie uwzględniono słusznego i wyjątkowo ważnego interesu strony, stosownie do dyspozycji art.7 i art.108 § 1 k.p.a. Nie uwzględniono również wniosku strony o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a wyznaczając jednocześnie termin techniczno – informacyjny, naruszono przepisy postępowania. Organ odwoławczy w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia powołał się na art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym bezzwrotne świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przysługują osobom i rodziną, których dochód nie przekracza określonego kryterium. W jego ocenie strona jako osoba utrzymująca się z zasiłków okresowych pomocy społecznej spełnia warunki do korzystania z bezzwrotnych świadczeń pieniężnych pomocy społecznej. Jako bezzasadny ocenił organ odwoławczy zarzut strony dotyczący nie rozpatrzenia wniosku w zakresie udzielenia pomocy pieniężnej na uiszczenie opłaty za dzierżawę ogrodu działkowego i innych należności. Wskazał na wydaną w tym zakresie odrębną decyzję z dnia [...] r. ,Nr [...] odmawiającą udzielenia zasiłku celowego na zaspokojenie wnioskowanych potrzeb. Zdaniem Kolegium nie znajduje potwierdzenia zarzut sporządzenia wywiadu środowiskowego bez obecności strony i poza miejscem zamieszkania, gdyż aktualizacja wywiadu z dnia [...]r. została wypełniona przez stronę osobiście w części II i III na stronie 2 i podpisana. Odnosząc się do zarzutu kwestionującego wysokość udzielonego świadczenia organ II instancji zwrócił uwagę na to , że wysokość zasiłku nie została ustalona ustawowo, a wielkość tego świadczenia określa organ pomocy społecznej po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, uwzględniając podstawowe potrzeby strony, a także swoje możliwości finansowe, o czym stanowi art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślił , że pomoc społeczna ma tylko wspierać w przezwyciężaniu trudnych sytuacji, a nie w pełni zaspokajać wszystkie potrzeby podopiecznych. Zdaniem organu odwoławczego pomoc udzielona stronie jest znacząca, a tak wysoka kwota zasiłku celowego- przy jednoczesnym pobieraniu zasiłku okresowego w wysokości [...] zł - jest wyjątkowa z uwagi na ograniczone możliwości finansowe MOPS. W skardze na decyzję ostateczną J. K. wniósł o jej uchylenie , zarzucając naruszenie przepisów art. 3 ust. 3, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz naruszenie przepisów postępowania , a to: art. 6, art. 10 § 1, art. 68 i art. 73 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podtrzymał zarzuty sformułowane w odwołaniu . W szczególności podniósł ,że wysokość zasiłku została ustalona w sposób całkowicie dowolny, z naruszeniem art.3 ust.3 ustawy o pomocy społecznej. Dodatkowo skarżący zarzucił , że nie doręczono mu decyzji z dnia [...]r. [...], odmawiającej udzielenia zasiłku celowego na opłatę dzierżawy ogrodu działkowego oraz badań lekarskich. Podniósł również ,że podpisał niewypełnione druki oświadczeń i wywiadu środowiskowego oraz że nie podpisywał protokołu aktualizacji wywiadu środowiskowego i nie zna jego treści. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazała ponadto, że zarzut podpisania przez stronę niewypełnionych druków oświadczeń i wywiadu środowiskowego jest bezzasadny , gdyż jak wynika z treści odwołań i skargi strona dysponuje wiedzą, na podstawie której mógł odmówić podpisywania dokumentów przed ich wypełnieniem. Dokumenty te uznała je za wiarygodne, gdyż były opatrzone podpisem skarżącego i datowane przez niego, a dodatkowo skarżący wypełnił stronę aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...]r., zaś oświadczenie datowane również [...]r. sporządzone są tym samym charakterem pisma i podpisem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego. Oceniając pod tym względem rozstrzygnięcie będące przedmiotem osądu w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, bowiem tylko przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym określić można prawa i obowiązki strony .Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia [...]r. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu odzieży , lodówki oraz na uiszczenie opłaty dzierżawy ogrodu działkowego i innych opłat .W myśl art.106 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593 z późn. zm.) przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej , co oznacza , iż do tego postępowania mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy obu instancji przy załatwianiu przedmiotowego wniosku nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy . W szczególności za nietrafny uznać należy zarzut podnoszący naruszenie praw strony, mające polegać na uniemożliwieniu jej udziału w postępowaniu administracyjnym. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że skarżący brał udział w postępowania, zaś podstawą obu wydanych w sprawie decyzji był wywiad środowiskowy, a właściwie aktualizacja tego wywiadu, sporządzona z udziałem strony, o czym świadczy jej własnoręczny podpis. Wprawdzie ma rację skarżący , kiedy twierdzi, iż z naruszeniem art.10 §1 kpa doszło do wydania decyzji organów obu instancji , bowiem przed ich wydaniem nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jednakże to niewątpliwe uchybienie organu nie stanowi tego rodzaju uchybienia organu orzekającego , które mogłoby wpływać na wynik sprawy , bowiem skarżący zarówno na etapie postępowania odwoławczego jak i sądowo-administracyjnego nie przedstawił żadnych nowych twierdzeń w zakresie przedmiotowego wniosku i nie zaoferował jakichkolwiek nowych dowodów na ich poparcie, a których to z powodu naruszenia art.10 §1 kpa nie mógł wcześniej przedstawić organowi . W ocenie Sądu jako niezasadny przedstawia się również zarzut naruszenia art.73 §1 kpa , bowiem analiza materiału aktowego badanej sprawy nie daje podstawy do przyjęcia , iż strona zwracała się do organu z wnioskiem o jej udostępnienie akt sprawy , a organ uniemożliwił jej przeglądanie tych akt i sporządzenia z nich notatek. Odnosząc się z kolei do zarzutów nakierowanych na materialną treść rozstrzygnięcia stwierdzić należy, iż ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593)(zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), której przepisy stanowią podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji . Z definicji ustawowej pomocy społecznej zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy wynika ,że jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, iż pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 36 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego jak i nie pieniężnego, a jednym ze świadczeń pieniężnych jest określony w art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy, który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust.1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu(ust. 2). Ponadto osobom bezdomnym i innym osobom nie mającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne(ust. 3). Pozostaje poza sporem w rozpatrywanej sprawie kwestia, że skarżący spełnia przesłanki do objęcia go pomocą społeczną w formie zasiłku celowego. Spór jaki wiedzie skarżący z organami pomocy społecznej dotyczy tylko wysokości przyznanego świadczenia. Według strony zasiłek w przyznanej wysokości na pokrycie części kosztów zaspokojenia niezbędnych potrzeb osoby nie posiadającej własnych środków finansowych nie jest odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i w związku z tym został udzielony z naruszeniem art. 3 ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazać w tym miejscu trzeba , że ustawa o pomocy społecznej sposób rozstrzygania sprawy o przyznanie zasiłku celowego pozostawia uznaniu organu. Przepis art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest przepisem o charakterze uznaniowym. A to oznacza ,że kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego, a jedynie sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Okoliczność ta sprawia ,że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Przepis art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymienia cele, na jakie może być przyznany zasiłek celowy. Wyliczenie to ma wprawdzie charakter przykładowy, ale jego treść wskazuje, że ta forma pomocy społecznej, (co zresztą wynika z samej nazwy "zasiłek celowy") nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Jednocześnie wymaga podkreślenia , że pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny ,uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości. Wynika to z cytowanego już na wstępie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zawierającego definicję pomocy społecznej . Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej tzn.: dostosowywaniem rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Materiał aktowy badanej sprawy wskazuje na to , że skarżący znajduje się rzeczywiście w trudnej sytuacji materialnej ,spowodowanej głównie pozostawaniem bez pracy. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność udzielenia mu pomocy społecznej w formie pieniężnej. Jednakże zakres wnioskowanej przez skarżącego pomocy obejmuje szerokie spektrum potrzeb, które w kontekście zasad przyznawania świadczeń pieniężnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, nie mogą zostać zaspokojone we wnioskowanym zakresie , na co zasadnie wskazał organ. W tym zakresie nie trafnie zarzuca skarżący, iż organ nie wskazał okoliczności, którymi kierował się ustalając wysokość świadczenia. Bowiem w zakresie ustalenia sytuacji materialnej i życiowej skarżącego, wbrew jego zarzutom, organy orzekające postępowały zgodnie z art. 7 oraz 77 kpa, które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z akt administracyjnych wynika, że przed wydaniem decyzji I instancji przeprowadzono w dniu [...] r. z udziałem skarżącego aktualizację wywiadu środowiskowego , zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie wymogami, a zawartych w nim ustaleń skarżący nie kwestionował i nie podważył ich skutecznie w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Natomiast wartość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. W komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" (Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1977 r., Warszawa 2000, s. 91). Przyjęcie sugerowanej przez skarżącego wykładni art. 39 ustawy o pomocy społecznej oznaczałoby, iż znacznej części spośród uprawnionych osób do świadczeń z pomocy społecznej przysługiwałoby roszczenie o zasiłek celowy. W żaden sposób w obecnym stanie rzeczy finanse państwa nie udźwignęłyby takiego ciężaru, a w konsekwencji tak wyinterpretowane uprawnienie nie mogłoby być zrealizowane, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Wobec tego należy zgodzić się z organem, iż udzielenie zasiłku celowego w wysokości [...] zł , przy pobieraniu przez skarżącego zasiłku okresowego w wysokości [...] zł miesięcznie, jest pomocą znaczącą . W tym zakresie uznać należało, iż organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego , a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. Należy jeszcze raz wyraźnie zaznaczyć , że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy. Ilustracją tego aspektu jest nałożenie w art. 1 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązku współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Jako bezzasadny przedstawia się również zarzut naruszenia art. 108 ustawy o pomocy społecznej, podnoszący nie zawarcie ze stroną kontraktu socjalnego przed wydaniem decyzji, bowiem przepisy regulujące przyznawanie zasiłku celowego nie nakładają na organ obowiązku zawarcia przedmiotowego kontraktu ani tym bardziej nie uzależniają przyznania świadczenia od jego zawarcia. Również nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego zarzut nie rozpatrzenia wniosku w zakresie udzielenia pomocy pieniężnej na uiszczenie opłaty za dzierżawę ogrodu działkowego i innych należności, bowiem został on rozpatrzony przez organ pierwszej instancji w drodze odrębnej decyzji z dnia [...]r. Nr [...]) i nie może być przedmiotem osądu w niniejszej sprawie z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Natomiast z prawnego punktu widzenia nie ma przeszkód , aby w ramach dwóch odrębnych decyzji orzec o prawie do zasiłku celowego , objętego jednym wnioskiem , zwłaszcza w sytuacji gdy ocena organu co do niezbędności zgłoszonych przez uprawnionego potrzeb bytowych jest inna niż strony , skutkiem czego wydane zostały dwie decyzje o odmiennym charakterze , a więc uwzględniająca wniosek w pewnym zakresie i odmawiająca przyznania świadczenia . Wbrew twierdzeniu skarżącego z akt analizowanej sprawy wynika , iż obie decyzje doręczono stronie łącznie za jednym zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszyło prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, co na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) obligowało go do oddalenia skargi .