I SA/Wa 1296/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie : asesor WSA Joanna Skiba asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie przekazania podania według właściwości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] przekazujące Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. z dnia 12 stycznia 2005 r. i orzekł o przekazaniu tego wniosku Prezydentowi Miasta W. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że pismem z dnia 12 stycznia 2005 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[....]" w W. wystąpiła do Wojewody [...] "o uchylenie decyzji Urzędu Miejskiego w W. w sprawie wydzielenia działki przyległej do budynku nr [...] obr [...] oraz wydanie decyzji w sprawie użytkowania przyległej działki [...] obr. [...]". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], działając w trybie art. 65 § 1 KPA, Wojewoda [...] przekazał wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. Na powyższe postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. złożyła zażalenie do Ministra Infrastruktury, wnosząc m.in. o sprawdzenie zgodności podziału działki [...] o pow. [...] m2 na działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2. Zdaniem odwołującej się nie wiadomo kiedy dokonano podziału działki nr [...] i [...]. Ponadto po dokonaniu podziału brak jest [...] m2 powierzchni. W dniu 3 marca 2005 r. do Ministra Infrastruktury wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. z dnia 1 marca 2005r., w którym wskazano, że Wspólnota nigdy nie występowała i nie występuje o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2002r., nr [...] zatwierdzającej podział działki nr [...], natomiast podtrzymuje żądanie przekazania w wieczyste użytkowanie niezabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], objętej księgą wieczystą Kw nr [...], przyległej do budynku przy ul. [...]. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] przekazujące Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. z dnia 12 stycznia 2005 r. i orzekł o przekazaniu tego wniosku Prezydentowi Miasta W. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 19 KPA organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Stosownie do przepisu art. 65 § 1 KPA jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wynika z treści wniosku z dnia 12 stycznia 2005r. oraz z pisma z dnia 1 marca 2005 r. przedmiotem żądania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. jest przekazanie w wieczyste użytkowanie nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego - Miasta W., zatem organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest organ tej jednostki - Prezydent Miasta W. W dniu 10 czerwca 2005 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r., żądając uchylenia podziału działki [...] obręb [...] dokonanego w 1987 roku, który pomija część budynku mieszkalnego, przywrócenia Wspólnocie budynku gospodarczego, będącego integralną częścią budynku mieszkalnego przy ul [...] oraz przekazania na rzecz Wspólnoty w wieczyste użytkowanie nieruchomości niezabudowanej przyległej do budynku mieszkalnego - zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 i art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że złożyła do Ministra Infrastruktury zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego, ponieważ postanowienie to nie obejmowało całości podziału działki, lecz jedynie jej część. W piśmie z dnia 23 lutego 2005 r. kierowanym do Ministra Infrastruktury Wojewoda [...] zawarł nieprawdziwe stwierdzenie, iż Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta W. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. Takie samo stwierdzenie znalazło się również w uzasadnieniu postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. Powyższe stwierdzenie mija się z prawdą, gdyż Wspólnota nigdy nie występowała i nie występuje o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2002 r. zatwierdzającej podział działki nr [...], ponieważ do chwili obecnej Wspólnota nie zna treści decyzji oraz nie posiada informacji na temat działki nr [...]. Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem Prezydenta Miasta W., iż na działce [...] obręb [...] o pow. [...] m2 usytuowany jest budynek mieszkalny, ponieważ podział działki pomija części budynku o powierzchni [...] m2, w którym znajduje się część socjalna oraz kuchnia istniejących mieszkań położonych przy ul. [...], co w konsekwencji świadczy o tym, że podział działki [...] został dokonany nieprawidłowo. O tym, że podział działki nr [...] został dokonany nieprawidłowo świadczy pismo Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] stwierdzające jednoznacznie, iż w podziale działki nr [...] na działkę nr [...] o pow. [...] m2 oraz działkę nr [...] o pow. [...] m2 pominięto część budynku mieszkalnego o powierzchni [...] m2. Niewiadomo kiedy Urząd Miejski w W. dokonał podziału działki [...] o pow. [...] m2 na działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, który pozbawił Wspólnotę budynku gospodarczego stanowiącego integralną część z budynkiem mieszkalnym, w którym znajdują się pomieszczenia ogólnodostępne dla Wspólnoty tj. pralnia, suszarnia oraz pomieszczenia gospodarcze. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w jej treści podstawą prawną - stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie jest obarczone naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do meritum sprawy należy zauważyć, że z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 61 § 1 i 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwaną dalej KPA) wynika, że w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek na organie administracji publicznej w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania zawartego w podaniu strony. W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało uruchomione na skutek wniesienia odwołania organ administracji publicznej wyższego stopnia jest związany treścią żądania zawartego w podaniu. Jeżeli natomiast treść żądania zawartego w podaniu strony jest ogólnikowa bądź nieprecyzyjna organ winien wezwać stronę do jego sprecyzowania. Żądanie zawarte w odwołaniu pozwala ustalić intencje strony, jej wnioski i zarzuty. Treść środka zaskarżenia pozwala również na porównanie tożsamości sprawy opisanej w odwołaniu ze sprawą załatwioną przed organem pierwszej instancji (bądź wskazuje na inną sprawę administracyjną lub sprawę o innym charakterze np. cywilnym) oraz informuje w jakim trybie należy przeprowadzić postępowanie zmierzające do jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, LEX nr 7824). Dopiero w dalszej kolejności organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy (art. 7 KPA), w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 KPA). Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia postanowienia (art. 124 § 2 w związku z art. 126 i 107 § 3 KPA). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika natomiast, że Minister Infrastruktury wydał postanowienie o uchyleniu postanowienia Wojewody [...] i przekazaniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. z dnia 12 stycznia 2005 r. Prezydentowi Miasta W., z naruszeniem wskazanych wyżej reguł postępowania administracyjnego. Treść zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. z dnia 12 lutego 2005 r. złożonego na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. wskazuje bowiem, że strona kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, ponieważ jego treść dotyczy jedynie kwestii wydzielenia działki nr [...]. Natomiast wniosek w nim zawarty (w zakresie przedmiotowym sprawy załatwionej w pierwszej instancji) dotyczy sprawdzenia zgodności podziału działki [...] o pow. [...] m2 na działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2 i związanego z tym podziałem "braku" [...] m2 powierzchni gruntu. W uzasadnieniu środka zaskarżenia wskazano, że nie wiadomo kiedy organy Miasta W. dokonały podziału działki nr [...] na działki [...] i [...]. W zażaleniu zawarte są również wnioski dotyczące innych kwestii np. przekazania w użytkowanie wieczyste działek nr [...] i [...], kontroli działalności Urzędu Miejskiego w W. w zakresie gospodarki nieruchomościami pod względem zgodności z przepisami art. 37 ust. 2 pkt 6, art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 32a ustawy o własności lokali oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także sprawdzenia zgodności uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w sprawie oddawania nieruchomości niezabudowanych w odpłatne użytkowanie. Wskazany w zażaleniu zakres różnych rodzajowo wniosków obligował Ministra Infrastruktury do ich oceny przez pryzmat przepisów art. 63 – art. 66 KPA, poprzez oddzielenie sprawy dotyczącej przedmiotu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i jej rozpoznanie w postępowaniu odwoławczym oraz wyłączenie wniosków nie związanych ze sprawą i nadanie im dalszego biegu, czego organ nie uczynił. Od wskazanego wyżej obowiązku nie zwalniało organu wyższego stopnia złożone po wniesieniu zażalenia pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. z dnia 1 marca 2005 r. zatytułowane "skarga", z którego wynika, że strona podtrzymuje żądanie przekazania w użytkowanie wieczyste działek nr [...] i [...], a jej zamiarem nie jest kwestionowanie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2002 r., nr [...], w wyniku którego powstała działka nr [...], lecz zarzut pominięcia w postanowieniu organu pierwszej instancji kwestii przekazania w użytkowanie wieczyste działek nr [...] i [...]. Trzeba bowiem zauważyć, że skarżąca nie cofnęła zażalenia w zakresie sprawy o podział nieruchomości, przekazanej postanowieniem organu pierwszej instancji Samorządowemu Kolegium Odwoławczego w G. W treści pisma z dnia 1 marca 2005 r. zatytułowanego "skarga", wyraziła tylko wolę nieobjęcia zażaleniem podziału działki nr [...], wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2002 r., nr [...], której treści zresztą nie zna. W związku z powyższym Minister Infrastruktury winien uzyskać wyraźne stanowisko strony, co do zakresu zaskarżenia (zarzutów i wniosków zażalenia). Wymaga także podkreślenia, że zgłoszenie na etapie postępowania odwoławczego nowych żądań kreujących inne, niż objęte przedmiotem środka odwoławczego, sprawy administracyjne bądź sprawy o zgoła innym charakterze np. sprawy z zakresu prawa cywilnego nie może być uznane za zmianę pierwotnych żądań zawartych w zażaleniu, lecz stanowi inną sprawę, którą organ winien odpowiednio zakwalifikować i przekazać do załatwienia innym organom. W przypadku sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 KPA) organ ma obowiązek przekazać sprawę organowi właściwemu w pierwszej instancji. W przeciwnym razie rozpoznanie tej sprawy przez organ wyższego stopnia naruszy wyrażoną w art. 15 KPA zasadę uprawniającą stronę do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy. Z powyższych wywodów wypływa wniosek, że Minister Infrastruktury – przy braku wyraźnej woli strony cofnięcia zażalenia - obowiązany jest uczynić przedmiotem rozpoznania złożony w sprawie środek odwoławczy. Podkreślenia wymaga również i to, że w postanowieniu Ministra Infrastruktury nie wyjaśniono, w jakim trybie skarżąca domaga się ustanowienia użytkowania wieczystego. Analiza akt sprawy wskazuje, że przedmiotem wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. z dnia 1 marca 2005 r. jest cywilnoprawne roszczenie, o którym mowa w art. 32a ustawy o własności lokali i art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji załatwienie sprawy o nabycie nieruchomości bądź o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie art. 65 § 1 KPA należało uznać za nieprawidłowe. Przepis art. 65 § 1 KPA dotyczy bowiem wyłącznie przekazania podania złożonego w sprawie indywidualnej (administracyjnej), rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, pomiędzy organami administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 KPA. Zakres tego przepisu nie obejmuje więc przekazania przez ministra jako naczelny organ administracji publicznej pisma dotyczącego sprawy o charakterze cywilnoprawnym, nie objętej regulacją przepisów KPA, gminie miejskiej W., która jako osoba prawna i właściciel mienia poprzez swoje organy wykonawcze (w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta W. nie występującego w roli organu administracji publicznej) gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości (art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wskazane wyżej wątpliwości i nieprawidłowości postępowania wyjaśniającego nie zostały zauważone i wyjaśnione przez Ministra Infrastruktury w postępowaniu odwoławczym, co stanowi naruszenie art. 7 , art. 77 § 1, art. 65 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 KPA, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury winien w pierwszej kolejności wezwać stronę do sprecyzowania treści zażalenia w zakresie przedmiotu sprawy objętej postanowieniem organu pierwszej instancji oraz uzyskania jej stanowiska w zakresie cofnięcia zażalenia w przedmiocie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na dalsze działki, a także podtrzymania pozostałych wniosków nie związanych z przedmiotem zaskarżenia. Należy również ocenić, w postępowaniu prowadzonym w sprawie objętej wnioskiem z dnia 12 stycznia 2005 r. oraz w postępowaniu odwoławczym, czy skarżąca ma przymiot strony postępowania, o którym mowa w art. 28 KPA i czy jest prawidłowo reprezentowana. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli na odpowiednie nadanie biegu sprawie i jej merytoryczną ocenę. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.