II SA/Wr 322/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki drewnianej wiaty na terenie nieruchomości przy ul. A. P. [...] w W. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...]r. Nr [...]; IV. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł /pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał A Polsko-Rosyjskiej Spółce z o.o. z siedzibą przy ul. A. P. [...] w W. rozbiórkę drewnianej wiaty wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości przy ul. A. P. [...] w W. /działka nr [...], obręb nr [...] – S./ oraz doprowadzenie terenu do stanu pierwotnego. W uzasadnieniu organ orzekający podał, że postępowanie w sprawie, wszczęte na wniosek współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości R. W. potwierdziło zaistnienie na tej nieruchomości samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu w [...]r. trójnawowej wiaty o konstrukcji drewnianej bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym organ uznał, że właściwe jest zastosowanie trybu umożliwiającego legalizację tego obiektu. W związku z tym postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane /w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003r./ wstrzymano inwestorowi prowadzenie robót budowlanych oraz nałożono na niego obowiązek przedstawienia do [...]r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz w art. 33 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane. Wykonując to postanowienie pełnomocnik spółki A złożył w dniu [...]r. wypis z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W., oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego wiaty oraz informację o braku sprzeciwu współwłaścicieli działki odnośnie budowy wiaty. Następnie organ wyjaśnił, że po zapoznaniu się z materiałami sprawy R. W. oraz pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli nieruchomości oświadczyli, że T. T. "nigdy nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" i "nie posiadał również nigdy zgody na wybudowanie wiaty". Niezależnie od tego organ wezwał w dniu [...]r. inwestora do uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez wskazanie współużytkowników wieczystych przedmiotowej działki /pkt 3/ oraz dokumentów, z których wynika tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane /pkt 6/ np. akt notarialny, zgody współużytkowników wieczystych lub postanowienie Sądu Cywilnego zastępujące zgody współużytkowników wieczystych. W odpowiedzi na to wezwanie inwestor przesłał kserokopię umowy sprzedaży nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w W. – akt notarialny Rp A nr [...] z dnia [...]r. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w przypadku niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 stosuje się przepis ust. 1 tego artykułu, czyli decyzją nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor nie wykonał obowiązku orzeczonego postanowieniem powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w części dotyczącej oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które musi mieć charakter jednoznaczny i nie może budzić wątpliwości co do swojej treści. Opisana powyżej decyzja została zaskarżona przez działającego w imieniu spółki A Prezesa Zarządu T. T., który w odwołaniu, skierowanym do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucił kwestionowanemu orzeczeniu niezgodność z przepisami prawa, na podstawie których zostało ono wydane oraz nierzetelną i stronniczą ocenę stanu faktycznego sprawy. Odwołujący się wskazał też, że informację o tym, że nie jest wymagane zezwolenie na budowę takiego obiektu jak wiata uzyskał od służb nadzoru budowlanego. Wyjaśnił również, że obiekt znajduje się na terenie należącym wyłącznie do R. T., który przed wybudowaniem wiaty poinformował pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] o zamiarze zrealizowania takiej inwestycji. Milczenie współwłaścicieli zostało odebrane jako niewniesienie sprzeciwu. T. T. w odwołaniu sformułował również wiele zarzutów dotyczących celowego, nierzetelnego i pozbawionego obiektywizmu działania pracowników służb nadzoru budowlanego, które naraziło inwestora na szkodę. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy opisał czynności podjęte dotychczas w sprawie, a następnie stwierdził, że argumenty przytoczone w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, materiale dowodowym oraz ustaleniach poczynionych w toku postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 w/w ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zgodnie z art.: 29 ust. 1 pkt 2 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2 , przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Jak wykazało przeprowadzone przez organ i instancji postępowanie, każda z części przedmiotowej wiaty posiada powierzchnię zabudowy większą niż 10 m2 - powierzchnia jednej części wiaty wynosi 37,80 m2, drugiej -11,51 m2. Powyższe okoliczności przesądzają o tym, że budowa przedmiotowej wiaty wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Podjęcie robót budowlanych związanych z budową obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ jest działaniem bezprawnym, dokonywanym na wyłączne ryzyko inwestora, który powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z nie uzyskania decyzji akceptującej jego działanie inwestycyjne. Samowola budowlana jako działanie naganne wymaga odpowiedniego przeciwdziałania, które ustawodawca przewidział w regulacji zawartej w art.:48 ustawy. Przepis ten stosuje się w sytuacji naruszenia porządku prawnego, gdy strona nie posiada stosownego pozwolenia na budowę. Jednakże w znowelizowanych przepisach ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. ustawodawca przewidział procedurę naprawczą, w oparciu o przepis art.: 48 ust. 2, w stosunku do określonego rodzaju budów. Zgodnie z przepisem art.:48 ust. 1 powołanej ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art.: 48 ust. 2 stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest - po pierwsze zgodna z przepisami o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.:48 ust. 2 pkt 1), a po drugie nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art.:48 ust. 2 pkt 2), właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i ustala w nim wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych zaświadczeń i dokumentów (art.: 48 ust. 3 ww ustawy). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie wykazało, że inwestor nie uzyskał wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę przedmiotowej wiaty, a ponadto nie legitymuje się zgodą wszystkich współużytkowników działki nr [...] na realizację na jej terenie spornego obiektu, bowiem – wbrew jego twierdzeniom – współużytkownicy wieczyści działki nr [...] nie wyrazili zgody na inwestycję, czemu dali wyraz w postępowaniu przed powiatowym organem nadzoru budowlanego. Należy zatem przyjąć, że inwestor nie wypełnił w wyznaczonym terminie obowiązków na nim ciążących, o których mowa w ust. 3 art. 48, co w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego skutkuje obligatoryjnym orzeczeniem przez organ nadzoru budowlanego rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 powoływanej ustawy – Prawo budowlane. Ponadto organ orzekający wskazał, że na terenie działki, na której zrealizowano sporną wiatę brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem uchwalony plan utracił moc w dniu [...]r. co dodatkowo uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował działający w imieniu A Polsko-Rosyjskiej spółki z o.o. Prezes tej spółki T. T. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi T. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji "jako niezgodnej z art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane oraz nierównym traktowaniu stron w postępowaniu administracyjnym poprzez wydanie zezwolenia na budowę R. W. i E. K., współwłaścicielom posesji P. [...] bez pisemnej zgody R. T.". W uzasadnieniu skargi przedstawił w szczegółowy sposób stan faktyczny sprawy, a ponadto stwierdził stanowczo, że spółka A wypełniła w całości nałożony na nią obowiązek, wynikający z postanowienia nr [...] z dnia [...]r. Oświadczył również, że firma złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a niezależnie od tego wyjaśnił, iż wiata została zrealizowana na części nieruchomości należącej do R. T . Skarżący wskazał też na okoliczności faktyczne prowadzonej przez sąd powszechny sprawy o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i powołał się na argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając przede wszystkim brak pozwolenia na budowę przedmiotowej wiaty oraz brak zgody na realizację tej inwestycji wszystkich współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolą działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 i 135 tej regulacji. Należy przede wszystkim zważyć, że czynności procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zasada ta, należąca do zasad ustrojowych i systemowych wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdego działania o charakterze procesowym organu właściwego w sprawie. Jednocześnie ustawodawca uwzględniając istotę tej zasady i konsekwencje jej nieprzestrzegania stworzył poprzez system weryfikacji orzeczeń administracyjnych gwarancje procesowe dla jej prawidłowego realizowania. Odnosząc wskazany powyżej wymóg legalnego działania organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym wskazać należy, że przepis art. 107 § 1 kpa uwzględnia w zakresie struktury decyzji administracyjnej – rozstrzygnięcie. Ten element decyzji mający walor elementu konstytutywnego w przypadku, gdy stanowi rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym musi spełniać określone warunki. Zarówno w literaturze przedmiotu jak i w akceptowanym stanowisku judykatury podkreślono wielokrotnie, że w rozstrzygnięciu muszą być określone w sposób konkretny, szczegółowy i oczywisty prawa lub obowiązki, o których ono stanowi. Zwracano w tym kontekście uwagę, że tylko precyzyjne określenie obowiązku umożliwia jego wykonanie przez adresata zarówno dobrowolne jak i w trybie postępowania egzekucyjnego /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2005, wyrok SN z dnia 5 października 1995r., sygn. akt III ARN 30/95, OSN 1996, Nr 9, poz. 125/. Nie można orzekając o obowiązkach /lub prawach/ formułować ich w sposób wymagający – dla zrozumienia czy określenia ich istoty – dodatkowych czynności podmiotu, którego dotyczą, polegających np. na konieczności uzyskania aktu prawnego i ustalenia samodzielne na jego podstawie tego, co stanowi o treści i zakresie obowiązku nałożonego aktem administracyjnym, którego ten podmiot jest adresatem. Istotne przy tym jest, że orzeczenie administracyjne jest aktem stosowania prawa, co oznacza, że właściwy w sprawie organ działając na podstawie wskazanego przepisu prawa nadaje określonemu podmiotowi, korzystającemu ze statusu strony postępowania, konkretne uprawnienie lub obciąża go konkretnym obowiązkiem, określając je w sposób czytelny, zrozumiały i wyczerpujący. Nie można ograniczyć się w tym zakresie do powołania odpowiednich przepisów prawa, jak uczynił to organ I instancji w pkt 2 postanowienia z dnia [...]r. Nr [...], obarczając przez to podjęte orzeczenie kwalifikowaną wadliwością, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważyć bowiem należy, że postanowienie to determinowało treść decyzji załatwiających sprawę w postępowaniu pierwszo- i drugoinstancyjnym. W ocenie Sądu przy tej wadliwości postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, poprzednio powoływanej, nie można uznać prawidłowości oceny organów obu instancji, stosujących przy orzekaniu przepis art. 48 ust. 1 powołanego aktu, że inwestor nie wykonał obowiązków orzeczonych postanowieniem podjętym na podstawie przepisu art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że w dacie decyzyjnego orzekania w sprawie przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 określał alternatywnie dla legalizacji samowoli budowlanej wymóg przedstawienia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a wprowadzająca ten zapis ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane /Dz.U. Nr 93, poz. 888/ nakazywała w art. 2 ust. 1 stosowanie jej przepisów /z zastrzeżeniem ust. 2 - 4/ do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Zdaniem Sądu w tak określonych warunkach prawnych organy orzekające powinny były – mimo ostateczności postanowienia Nr [...] rozważyć potrzebę zobowiązania inwestora do złożenia dokumentu wskazanego w powołanym przepisie, mając na względzie przepis art. 7 i art. 9 kpa. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje również uniwersalna zasada procesowa, zgodnie z którą organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonywania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego /art. 77 § 1 i art. 80 kpa/. W rozpoznawanej sprawie złożone zostało przez inwestora w trybie art. 233 kodeksu karnego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z oznaczeń określających wymaganą treść poszczególnych członów tego oświadczenia wynika, że w pkt 6 /wskazanym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji/ uwzględniono prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z dokumentu, który należało wskazać, potwierdzającego to prawo, wynikające ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Składający oświadczenie – zgodnie z art. 233 kodeksu karnego, potwierdzając własnoręcznym podpisem prawdziwość danych zamieszczonych w oświadczeniu wskazał jako wymagany dokument wypis z rejestru gruntów. Zdaniem Sądu zawarta w treści oświadczenia i wynikająca z przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane klauzula odwołująca się do przepisu art. 233 kodeksu karnego i złożenie pod tym oświadczeniem własnoręcznego podpisu przez inwestora pozbawia właściwy organ prawa – w razie powzięcia wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia lub zakwestionowania go przez osobę trzecią – wzywania inwestora do złożenia dodatkowych dokumentów. Okoliczność ta w obowiązujących warunkach prawnych powinna być poddana ocenie organów właściwych dla postępowania karnego. /np. R. Dziwiński, P. Ziemski: Prawo budowlane, Komentarz, Dom Wydawniczy ABC/. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że orzeczenia wydane w postępowaniu prowadzonym w granicach rozpoznawanej sprawy naruszają prawo w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i mając to na względzie, zgodnie ze wskazanymi przepisami, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 powołanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tej samej regulacji, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ uwzględni uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku oraz istniejące w dacie ponownego orzekania w sprawie okoliczności prawne i faktyczne, w tym stan sprawy i ewentualny wynik postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności nieruchomości, na której zrealizowano przedmiotową inwestycję.