II OSK 1723/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2007 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 362/06 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. B. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 362/06 oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] W. z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego i budynku gospodarczego dla przechowywania owoców i warzyw zblokowanego z budynkiem mieszkalnym, określonej we wniosku inwestora jako budowla zagrodowa, przewidzianej do realizacji w Dzielnicy [...] w rejonie ul. [...], na działce nr ewid. [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podstawę materialno-prawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowił m.in. art. 61 ustawy. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku, gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu (art. 54 pkt 2), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, stosownie do art. 56 ustawy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym należy uznać, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Art. 2 pkt 14 definiuje dostęp do drogi publicznej, przy czym nadanie statusu takiej drogi regulują przepisy ustawy o drogach publicznych. Pojęcie uzbrojenia terenu jest definiowane poprzez odniesienie się ustawodawcy do art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 2 pkt 13). Sąd podzielił stanowisko organu, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego, składająca się z części graficznej i tekstowej wykazała, że przedmiotowa działka nie spełnia łącznie warunków wymaganych wskazanym wyżej przepisem. Sąsiednie działki są niezabudowane, teren nie ma dostępu do drogi publicznej, w obszarze analizowanym brak jest infrastruktury technicznej, z wyjątkiem napowietrznej sieci energetycznej, możliwością zaopatrzenia w wodę z własnego ujęcia i odprowadzenia ścieków do zbiornika bezodpływowego a przedmiotowa działka, nadto działka nr [...] wskazana jako dojazd wymaga w przypadku realizacji inwestycji innych niż rolnicze uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266). Tak więc Sąd uznał, że w niniejszej sprawie należało rozważyć, czy zachodzą warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy, stanowiącego wyjątek od przedstawionych zasad. W myśl art. 61 ust. 4 ustawy przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Definicję gospodarstwa rolnego zawiera art. 553 Kodeksu cywilnego, w myśl której za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz z prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Również ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) w art. 2 pkt 2 definiuje gospodarstwo rolne jako "gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych". Definicja zabudowy zagrodowej zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 3 pkt 3 tego rozporządzenia przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Ustawodawca w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do średniej wielkości w danej gminie, co oznacza, iż można brać pod uwagę tylko obszar gospodarstw znajdujący się w granicach administracyjnych jednej gminy. Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie. Oznacza to, iż sama zabudowa nie musi się znajdować na tym samym gruncie, co reszta gospodarstwa, jednakże z uwzględnieniem ustawowego warunku, jakim jest wymóg przekroczenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Innymi słowy ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową jednakże tylko dla gospodarstw w skali danej gminy, a więc porównanie powierzchni może odnosić się tylko do gruntów położonych na terenie gminy, w której ma być realizowana zabudowa zagrodowa. Nie jest zatem możliwe sumowanie powierzchni części gospodarstw rolnych z kilku gmin i porównywanie jej ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji. Sąd podniósł, że planowana zabudowa przewidziana jest do realizacji na działce rolnej o powierzchni [...] ha, pozostałe nieruchomości skarżącego o pow. [...] ha i o pow. [...] ha położone są w znacznej odległości od m. [...] W., tj. w gminach: S. i R. w pow. S. Według danych z 2002 r. średnia powierzchnia ogólna gospodarstwa rolnego na obszarze Gminy miasta [...] W. wynosiła 3,18 ha, w tym średnia powierzchnia użytków rolnych - 2,82 ha. Zdaniem Sądu należy przyjąć, iż skarżący nie posiada na terenie ww. gminy gospodarstwa rolnego, bądź jego części o powierzchni większej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie miasta [...] W., a tym samym warunek przewidziany w art. 61 ust. 4 przedmiotowej ustawy nie został spełniony. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w gospodarstwie rolnym budowa zagrodowa służy działalności gospodarczej. Fakt zamieszkania wynika z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, a więc jest od niego ściśle zależny. Sam zbyt produktów rolnych, bez ich wytwarzania, nie może być uznany za jedyną funkcję gospodarczą w zabudowie zagrodowej, rozumianej jako miejsce zamieszkania i pracy rolnika. Nadto Sąd zauważył, iż prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, jednakże nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą, nie ma charakteru ius infinitum. Elementem ustawowym definicji tego prawa jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Ustawowe granice prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Inaczej mówiąc prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego, ale granice jego treści w sposób istotny kształtują przepisy prawa administracyjnego. Przykładowo wskazać należy regulacje: prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, prawa ochrony przyrody, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego, prawa ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz oczywiście prawa planowania przestrzennego. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł J. B., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznanie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na gospodarstwo rolne J. B. składają się grunty rolne będące jego własnością, położone w gminie S., gminie R. oraz w mieście W., które składają się na zorganizowaną całość gospodarczą, gdyż wykorzystywane są do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W szczególności grunt stanowiący działkę nr [...] wykorzystywany ma być w celu prowadzenia ekologicznego gospodarstwa rolnego. Art. 61 ust. 4 stanowi, że powierzchnia prowadzonego gospodarstwa rolnego musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji. Zatem jako powierzchnię gospodarstwa rolnego prowadzonego przez J. B. należy uważać sumę powierzchni gruntów rolnych składających się na to gospodarstwo, położonych w gminie S., R. oraz mieście W., która przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w mieście W.. W branży ekologicznych gospodarstw rolnych zbyt na te produkty można znaleźć tylko w dużych aglomeracjach miejskich, szczególnie korzystnie sytuacja ta przedstawia się w W. Planowana przez skarżącego inwestycja zabudowy zagrodowej jest nierozłącznie związana z prowadzonym przez niego gospodarstwem ekologicznym, gdyż miejsce magazynowania wytwarzanych przez producenta produktów powinno znajdować się jak najbliżej zbytu. Skarżący podniósł, że w branży żywności ekologicznej ma to szczególne znaczenie, ponieważ sprzedawcy tej żywności nie kupują jej od producenta hurtowo, jak przy zwykłej produkcji rolnej, gdzie produkty rolne kupuje zazwyczaj hurtownik. Przy bardzo małym rynku ekologicznych produktów rolnych, rolnik jest zmuszony sprzedawać swoje produkty bezpośrednio przedsiębiorcom prowadzącym handel detaliczny tymi produktami, co powoduje konieczność częstych dostaw małych ilości produktów. Z tego względu posiadanie magazynu tych produktów w miejscu, które jest położone blisko zbytu na nie jest uzasadnione i umożliwia osiągnięcie zysku ekonomicznego z prowadzonego gospodarstwa. Z tego względu, zdaniem skarżącego ze względu na specyfikę rynku ekologicznego produktów rolnych zapewnienie zbytu na wyprodukowane przez rolnika prowadzącego ekologiczne gospodarstwo rolne produkty mieści się w pojęciu "prowadzenia gospodarstwa rolnego". Tym samym grunt należący do skarżącego, położony w W. stanowi całość gospodarczą z gruntami położonymi w gminach S. i R., a zatem stanowi składnik prowadzonego gospodarstwa rolnego. Z uwagi na nierozłączne funkcje gospodarcze przy ekologicznej produkcji rolnej w postaci wytwarzania produktów rolnych oraz zapewnienia zbytu na te produkty chybiony jest zarzut Sądu, iż "sam zbyt produktów rolnych, bez ich wytwarzania nie może być uznany za jedyną funkcje gospodarczą w zabudowie zagrodowej rozumianej jako miejsce zamieszkania i pracy rolnika". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W sprawie niniejszej przesłanki nieważności wskazane w art. 183 § 2 nie zachodzą. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Jedynym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, poprzez jego błędną wykładnię. Przepis ten stanowi, że zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy "powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie". Wówczas przeprowadzenie inwestycji budowlanej związanej z gospodarstwem rolnym nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani ewentualnego dostosowywania do istniejącej zabudowy. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że "ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową, jednakże tylko dla gospodarstw w skali danej gminy, a więc porównanie powierzchni może odnosić się tylko do gruntów położonych na terenie gminy, w której ma być realizowana zabudowa zagrodowa. Nie jest zatem możliwe sumowanie powierzchni części gospodarstw rolnych z kilku gmin i porównywanie jej ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji". Poglądu tego nie można uznać za słuszny. Niewątpliwie "średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy" dotyczy gminy, na terenie której ma być realizowana zabudowa, jednak owo porównanie z nią ma dotyczyć "powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana". Owo związanie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji należy rozumieć funkcjonalnie, co oznacza że sama zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna, ogrodnicza, czy hodowlana związane są z tą zabudową. To nie oznacza, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z zabudową w rozumieniu tego przepisu musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa. Zabudowa zagrodowa, to w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Zatem w każdej sprawie, w której zachodzi możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy rozważenia wymaga, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową w rozumieniu wskazanych przepisów, oraz czy i z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego jest ona funkcjonalnie związana, czy ta powierzchnia, nawet położona w innej gminie jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że kwestia, czy decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 4 ustawy wymaga ponownego zbadania przez Sąd I instancji przede wszystkim podniesionych w niej argumentów organu co do tego, czy przedmiotową inwestycję można uznać za zabudowę zagrodową. W zależności od tego zajdzie konieczność oceny odnoszącej się do powierzchni gospodarstwa rolnego skarżącego związanego z planowaną zabudową, do czego konieczne jest ustosunkowanie się do podniesionej przez skarżącego okoliczności, że zabudowa ta jest nierozłącznie związana z prowadzonym przez niego ekologicznym gospodarstwem położonym w innej gminie i koniecznością magazynowania wytwarzanych produktów jak najbliżej miejsca zbytu. Brak tych ocen nie pozwala na przyjęcie, jak to uczynił Sąd I instancji, że sam zbyt przez skarżącego produktów rolnych w jednej gminie, bez ich wytwarzania w tej gminie nie może być uznany za jedyną funkcję zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, rozumianej jako miejsce zamieszkania i pracy rolnika. Nie można podzielić stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową, którą porównuje się ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w danej gminie, może obejmować tylko grunty inwestora położone w tej gminie, w której inwestor zamierza realizować zabudowę zagrodową. Do tak kategorycznego rozumienia przepisu art. 61 ust. 4 ustawy nie ma podstaw. Oznaczałoby to bowiem, że w sytuacji, gdy przez gospodarstwo rolne stanowiące jedną całość przebiega granica gminy, możliwość zabudowy zagrodowej byłaby wykluczona tylko dlatego, że części tego gospodarstwa w poszczególnych gminach są mniejsze od średniej gospodarstwa rolnego w każdej z tych gmin. Prowadzi to do wniosku, że w każdej takiej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Oczywiste jest, że dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego. Nie może także umknąć uwadze, że przepis art. 61 ust. 4 ustawy pozwala jedynie przy zaistnieniu określonych w nim warunków na odstąpienie tylko od zastosowania ust. 1 pkt 1 art. 61, zaś pozostałe warunki tego przepisu muszą być spełnione. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.