II SA/Wr 328/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu na rozprawie w II Wydziale w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. G. – C. i M. C. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla decyzje organu pierwszej i drugiej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...]r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz w związku z art. 43, art. 46a ust. 1l i 2 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 roku. Nr 15, poz. 139, ze zm.), utrzymało w mocy decyzję tego samego organu odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] roku, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji związanej z budową stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sieci [...], W uzasadnieniu organ wskazał, iż w związku z wnioskiem, złożonym przez skarżących, SKO w J. G. decyzją z dnia [...] roku ([...]) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] roku, znak [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w J. G., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sieci [...] (PTK [...]) na wieży antenowej, z jej usytuowaniem, w granicach, działki nr [...], położonej w J. G., przy ulicy W . W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, iż istota stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się do ustalenia, czy treść decyzji zawiera takie wady, wymienione w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., które powodują konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. W stanie faktycznym tej sprawy podstawę oceny stanowią uregulowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z przepisu art. 156 pkt 7 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wedle przepisu art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli: jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadkach określonych w art. 13 ust. 1, a decyzja została wydana po powstaniu obowiązku jego sporządzenia. W nawiązaniu do stanu faktycznego tej sprawy Kolegium ustaliło, iż w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej na objętym nią obszarze obowiązywał miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzony odnośną uchwałą Rady Miejskiej w P . Jak wynika z części graficznej tego planu działka nr [...], na terenie której zlokalizowana została stacja bazowa, usytuowana jest w granicach obszaru, przeznaczonego na cele "istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej turystycznej oraz użytków rolnych". W ustaleniach tego planu wskazano także, iż dla zabudowy nowoprojektowanej na obszarze obowiązują warunki analogiczne jak dla działki oznaczonej symbolem przeznaczonej na cele "rolniczo-turystyczne". W ustaleniach tego planu zapisano także, iż w przypadku lokalizowania nowoprojektowanej zabudowy wymagane jest opracowanie planu zabudowy obejmującego obszar projektowanej inwestycji oraz terenu sąsiedniego w granicach niezbędnych dla pokazania relacji z istniejącą zabudową i zasad obsługi komunikacyjnej, itp. Projektowana zabudowa w zakresie gabarytów i form architektonicznych powinna nawiązywać do tradycji lokalnej. Dopuszczono także możliwość rozszerzenie jej funkcji o obiekty turystyczne, usługowe (usługi elementarne). Z ustaleń Kolegium, opartych na zapisach planu, umieszczonych na stronie 19 c tekstowej, wynika także, iż dopuszczono w nim - w sytuacjach uzasadnionych względami przestrzennymi i ekonomicznymi – inne niż na rysunku sytuowanie urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, a także stosowanie rozwiązań lokalnych, pod warunkiem otrzymania wszelkich wymaganych zgód. W dalszych rozważaniach skład orzekający Kolegium stwierdził, iż lokalizacja, w granicach działki nr [...] stacji bazowej nie pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium przyjęło bowiem, w nawiązaniu do jednego z zapisów planistycznych, iż teren ten może być wykorzystany na cele "usług elementarnych", które mogą być świadczone na bazie zlokalizowanej stacji bazowej, będącej zarazem obiektem infrastruktury technicznej. Podkreślono przy tym, iż definicja tego rodzaju usług nie została zawarta w ustaleniach tego planu. W tym stanie faktycznym inwestor nie mógł być, z mocy przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pozbawiony uprawnienia do zagospodarowania tego terenu, w wybranej przez siebie formie usługowej. W ustawowym terminie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie tej sprawy zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. M. G.-C. oraz M. C., adresaci decyzji z dnia [...] roku. W treści tego wniosku podnieśli, iż obowiązujące w dacie lokalizacji tej inwestycji ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J . G., w odmiennym składzie orzekającym, wskazało, iż w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że środki zaskarżenia są to instytucje procesowe, za pomocą których uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. W rezultacie instancyjnej kontroli decyzji z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., po zapoznaniu się z materiałami sprawy i zarzutami, uznało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Wbrew stanowisku wnioskujących, zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy i nie daje podstaw do eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. W nawiązaniu do argumentacji zaskarżonej decyzji, a także w jej rozszerzeniu, Kolegium podkreśla, iż – jak słusznie zauważył organ – plan miejscowy dopuszczał możliwość zabudowy i zagospodarowania tego terenu w formie "usług elementarnych", przy jednoczesnym braku sprecyzowania zakresu rzeczowego tych usług. W ocenie organu odwoławczego nie może budzić wątpliwości fakt, iż o ile stacja bazowa telefonii komórkowej zaliczana jest do obiektów infrastruktury technicznej, o tyle zakres spełnianych przez nią zadań mieści się w zakresie szeroko pojętej działalności "usługowej". Pojęcie "usług" nie zostało wprawdzie zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego, jednakże wskazać należy, iż szeroko pojęte "usługi telekomunikacyjne" wymienione są chociażby w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004 roku w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i usług (PKWiU), opublikowanym w Dzienniku Ustaw nr 89, pod poz. 844. Także i w przypadku zastosowania wykładni tego pojęcia, zaczerpniętej z potocznego języka, przyjąć należy, iż obiekt stacji bazowej spełnia zadania usługowe. Zgodnie z opisem znaczenia pojęcia "usługa", zawartym w słowniku języka polskiego, wydanym pod redakcją prof. Mieczysława Szymczaka (Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1995, tom III, str. 578), jest ono definiowane jako "działalność służąca do zaspokojenia potrzeb ludzkich". W ocenie organu odwoławczego jedną z nich jest także potrzeba komunikacji z innymi osobami, przy użyciu specjalistycznego sprzętu, w skład którego zaliczyć także należy stacje bazowe telefonii komórkowej. Z tej racji organ odwoławczy nie podziela zarzutu, iż interpretacja pojęcia usług nie może wykraczać poza rolę "służebną" dla funkcji turystyczno-pensjonatowej, przewidzianych na obszarach, oznaczonych symbolami J7 MN, UT i J3. W ustaleniach planistycznych brak jest potwierdzenia dla zastosowania takiej jego wykładni. Zdaniem organu odwoławczego z zapisów tego planu nie wynika także, aby jak twierdzą wnioskujący możność zabudowy i zagospodarowania tego terenu mogła ulec ograniczeniu jedynie do podstawowych, przewidzianych dla niego funkcji, a zatem jedynie do funkcji mieszkalno-rolniczej, z pominięciem celów usługowych. Zgodzić się także należy z organem pierwszej instancji w tym punkcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym podniesiono, iż plan miejscowy dopuszcza odstępstwa od ustalonej w części rysunkowej lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej, po spełnieniu pewnych warunków. Z materiałów tej sprawy wynika, iż warunki te zostały przez organ, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. spełnione, czego potwierdzeniem są niektóre pisemne analizy, sporządzone przed dokonaniem wskazania lokalizacyjnego przedmiotowej stacji bazowej. Dlatego też (jak konkluduje organ) przyjąć należy, iż także i z tego punktu widzenia brak jest podstaw do przyjęcia, iż wydana decyzja lokalizacyjna jest sprzeczna z obowiązującym w tym czasie planem miejscowym, a w ślad za tym, że podlega ona eliminacji z obrotu prawnego, w oparciu o przepis art. 156 § k.p.a. W skardze na tę decyzję M. G. – C. i M. C., powołując się na naruszenie przez organ art. 77 1, art. 80, art. 81, art. 107 3 kpa w zw. Z art. 140 oraz 156 1 pkt 7 kpa, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarga stanowi w istocie szeroką polemikę z interpretacją organów w zakresie obowiązującego, podczas realizacji spornej inwestycji planu zagospodarowania przestrzennego. Do pisma strona dołączyła znaczącą część planu, w zakresie w jakim zapisy planu mają (zdaniem strony) wskazywać na niemożność realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. W doręczonej sadowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może stosować kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie Sąd dostrzegł takie wady, co prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego zapadłych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego decyzji. Inaczej mówiąc skarga jest uzasadniona. Orzekając dwukrotnie w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na tej działce i z tym usytuowaniem w stosunku do działek sąsiednich (w szczególności działki skarżących) nie jest sprzeczne z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie brak jest podstaw do eliminacji w trybie nadzwyczajnym decyzji nr [...]z dnia [...]r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, związanej z budową stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sieci [...]. Zdaniem sądu taka konkluzja jest co najmniej przedwczesna i nie do pogodzenia z obowiązkiem organów, wynikającym z art. 7 kpa, w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazać bowiem wypada, iż przykładowo w wyroku z dnia 4 lipca 2001 r. (I SA 301/00, LEX nr 53964) NSA podkreślił, iż "obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy". Z kolei w innym orzeczeniu z tej samej daty (I SA 1768/99, LEX nr 54171) wskazał, że "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści". Podzielając całkowicie przytoczone tu poglądy, Sąd w rozpoznawanej sprawie pragnie wskazać, że – jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych – organ nie przeprowadził dowodu z planu zagospodarowania przestrzennego J., a posiłkował się jedynie fragmentem tego planu, doręczonym przez organ gminy. Dalszy fragment planu (w zakresie w jakim zapisy planu mogą mieć wpływ na wynik postępowania) został dołączony do skargi przez stronę i znajduje się na k. 10-24 akt sądowych. Zdaniem sądu wydanie decyzji bez zapoznania się z całością planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydawania decyzji ustalającej warunki spornej inwestycji, wskazuje na niewyczerpującą analizę tego planu, przez co ocena możliwości realizacji tej inwestycji była co najmniej przedwczesna. Dodać jeszcze można, iż ustosunkowanie się do przedłożonego dowodu na etapie odpowiedzi na skargę przez stronę przeciwną należy uznać za spóźnione już choćby z tego względu, że nie daje stronie możliwości oceny dokonanej interpretacji poprzez sądową kontrolę decyzji i jej uzasadnienia. Reasumując, skoro organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżone decyzje należało uchylić po myśli art. 14 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwałą rady Miejskiej w P. z dnia [...]r. (nr [...]) w pełnym zakresie, o ile ma on znaczenie dla inwestycji możliwych do realizacji w J . Dopiero przeprowadzenie tego dowodu i wnikliwa ocena jakie inwestycje plan ten dopuszczał pozwoli organowi wydać decyzję w sprawie. Ze wskazanych względów należało orzec jak na wstępie.