I SA/Wa 433/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim - Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi [...] Dyrektora [...] na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Transportu i Budownictwa, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie K., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha przeznaczonej na pas drogowy autostrady [...] oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...], przebiegającej przez gminę G., L., S., K., O., K. i gminę P. Decyzja ta została uchylona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1999 r. w części dotyczącej załączników do decyzji, a w pozostałej części została utrzymana w mocy. W związku z powyższym Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami [...] Dyrekcji [...] w L. wystąpił w dniu 20 listopada 2002 r. do B. i S. P. z ofertą nabycia przedmiotowej nieruchomości. Wnioskiem z dnia 21 marca 2003 r. Dyrektor Oddziału [...] Dyrekcji [...] w L. wystąpił do Wojewody [...] o wyznaczenie terminu do zawarcia umowy przeniesienia własności przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1193). Pismem z dnia 11 kwietnia 2003 r. Wojewoda [...] wyznaczył B. i S. P. termin do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości do dnia 16 czerwca 2003 r. Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2004 r. Dyrektor Oddziału [...] Dyrekcji [...] w L. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w gminie K., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha wskazując, iż B. i S. P. nie wyrazili zgody na zbycie przedmiotowej nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży, pismem z dnia 15 czerwca 2004 r. Wojewoda L. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewoda L. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości szczegółowo opisanej w zaskarżonej decyzji stanowiącej współwłasność S. P. i B. P., oraz o ustaleniu odszkodowania, a także określił termin wydania przedmiotowej nieruchomości [...] Dyrektorowi [...]. Po rozpatrzeniu odwołania S. P., który nie zgodził się z ustalonym w decyzji organu wojewódzkiego odszkodowaniem z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 217, poz. 2124 z późn. zm.), wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek [...] Dyrektora [...] po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty [...] Dyrektora [...] dotyczącej zawarcia umowy. Organ podał, że wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2004 r. Dyrektor Oddziału [...] Dyrekcji [...] w L. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.). Zdaniem organu, w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez [...] Dyrektora [...] - Dyrektorowi Oddziału [...] Dyrekcji [...] w L. do działania w jego imieniu. Ponadto powołany wniosek nie zawiera żądania kontynuacji postępowania wywłaszczeniowego, prowadzonego ówcześnie pod rządami ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, zaś stosownie do przepisu art. 42 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, jej przepisy stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Z ustaleń organu wynika, iż brak jest pełnomocnictwa dla przedstawiciela Oddziału [...] Dyrekcji [...] w L. biorącego udział w rozprawie administracyjnej poprzedzającej wydanie decyzji o wywłaszczeniu. Organ stwierdził również, że istotą wywłaszczenia jest pozyskanie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego, pod warunkiem, że nie jest możliwe nabycie tej nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. We wniosku z dnia 27 kwietnia 2004 r. Dyrektor Oddziału [...] Dyrekcji [...] w L. wskazał, iż działki nr [...] i nr [...] znajdują się w granicach lokalizacji autostrady [...] ustalonej decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. oraz decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1999 r. Organ zauważył, iż w aktach sprawy znajduje się niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia ww. decyzji lokalizacyjnych, natomiast na załączniku graficznym brak jest oznaczenia pasa drogowego oraz wywłaszczanych nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 15 czerwca 2004 r. Wojewoda [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby organ wojewódzki przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wyznaczył współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości 30-dniowy termin na zawarcie cywilnoprawnej umowy zbycia nieruchomości, liczony od dnia otrzymania pisemnej oferty [...] Dyrektora [...]. Zdaniem organu, wątpliwości budzi, czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. umożliwiające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z akt sprawy wynika jedynie, iż na wniosek Dyrektora Oddziału [...] Dyrekcji [...] w L. z dnia 21 marca 2003 r. Wojewoda [...] działając w trybie przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U z 2001 r. Nr 110, poz. 1192) wyznaczył współwłaścicielom termin na zawarcie cywilnoprawnej umowy zbycia nieruchomości. Jednakże, zdaniem organu, skoro postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało wówczas wszczęte to nie można uznać, iż obecnie prowadzone postępowanie stanowi jego kontynuację, o której mowa w art. 42 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Dlatego też przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego organ wojewódzki winien jednoznacznie ustalić, czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 15 powołanej ustawy. Organ stwierdził, iż rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Dyrekcja [...] w L., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Skarżący podniósł również, że pełnomocnictwo dla Dyrektora Oddziału w L. [...] do działania w imieniu [...] Dyrektora [...] w zakresie m.in. gospodarki nieruchomościami, wynika z art. 18a ust. 2-6 ustawy o drogach publicznych, jak również ze Statutu [...] Dyrekcji [...], ogłoszonego w Dz. U. MI z 2002 r. Nr 3, poz. 8, a zatem jest pełnomocnikiem [...] Dyrektora w zakresie upoważnień wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji, orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie K., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha przeznaczonej na pas drogowy autostrady [...] oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 1 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zdaniem Sądu, argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Przesłanką taką nie jest konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa, a tym samym nie jest wystarczające stwierdzenie organu drugiej instancji "wątpliwości budzi, czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 1 ustawy". W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia organu drugiej instancji są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.