II SA/Ke 998/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary za umieszczenie bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. z dnia [...] znak: [...] w sprawie nałożenia kary za umieszczenie bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej w wysokości 21.489,00zł oraz przywrócenia zajmowanego odcinka pasa drogowego do stanu poprzedniego w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i w to miejsce orzekło o nałożeniu kary w wysokości 18.580,00zł, w pozostałym zaś zakresie decyzję utrzymało w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. z dnia [...] znak: [...] M.M. otrzymał w dniu 17.03.2005r. i w tym samym dniu złożył skargę na Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. oraz odwołanie od tej decyzji skierowane do Starosty. Okoliczność ta wyszła na jaw w toku postępowania odwoławczego wszczętego na skutek wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez M. M. od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. z dnia [...], zmieniającej w trybie art. 154 kpa swoją pierwotną decyzję z dnia 11 marca 2005r. W odwołaniu tym strona wskazała, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w S. nie pouczył go "o możliwościach odwoławczych od decyzji ( z dnia [...]) oraz o terminie w jakim należy składać odwołanie. Skupił się tylko na pieniądzach". Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, iż pouczenie o terminie i sposobie zaskarżenia decyzji z dnia [...] zostało umieszczone na ostatniej odwrotnej stronie decyzji, odrębnie od treści końcowej decyzji i po pieczęci organu, który ją wydał. Organ odwoławczy uznając, że istnieją wątpliwości co do właściwego pouczenia strony o możliwości wniesienia odwołania od tej decyzji organu I instancji, wobec wyraźnego zatytułowania pisma z dnia 17.03.2005r. "Skarga na Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych T.K. oraz odwołanie od decyzji" oraz wskazania wprost w piśmie "odwołuję się zatem od tej decyzji i proszę o rozpatrzenie mojego odwołania", rozpoznał odwołanie przyjmując, że zostało wniesione w ustawowym terminie. Z ustaleń dokonanych przez Kolegium wynika, że zajęcie pasa drogowego polegające na umieszczeniu w pasie drogowym drogi powiatowej Al. P. w S. tablic reklamowych o treści "RTV A", "AGD A" zostało stwierdzone podczas kontroli pracowników Zarządu Dróg Powiatowych w S. w dniu 14 czerwca 2004r. M.M. pismem z dnia 6.07.2004r. (doręczonym w dniu 9 lipca 2004r.) został powiadomiony o potrzebie legalizacji spraw związanych z reklamą w terminie pięciodniowym. M.M. w zakreślonym terminie nie podjął wskazanych czynności. Powołując się na definicję pojęcia "reklamy" w znaczeniu użytym w słowniku języka polskiego stwierdził, że znajdujące się w pasie drogowym tablice nie są reklamą lecz szyldem, a w związku z tym brak podstaw do naliczania kary za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wbrew twierdzeniom odwołującego Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w S. prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z reklamą, o jakiej mowa w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Opisy i fotografie przedmiotowych tablic jak również ich prostopadłe usytuowanie i umocowanie wskazują, że jest to reklama umieszczona w pasie drogowym. Umieszczenie w pasie drogowym reklamy nosi cechy samowolności, albowiem mimo informacji przekazanych przez organ M. M. nie podjął czynności w sprawie legalizacji reklamy. Podstawę wymierzenia kary w drodze decyzji administracyjnej stanowi przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 cyt. ustawy. Stawki opłaty za zajęcie 1m2 określa uchwała Nr XVIII/109/2004 Rady Powiatu S. z dnia 27 kwietnia 2005r. w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego ustalając dzienną stawkę opłaty za 1m2 reklamy w wysokości 2,00zł. Potrzebę reformacji decyzji organu I instancji organ odwoławczy uzasadnił zmianą początkowego terminu od jakiego biegnie samowolne zajęcie pasa. Uznał bowiem, że dopiero po upływie pięciodniowego terminu określonego w piśmie z dnia 6.07.2004r. M. M. miał świadomość, że umieścił reklamę w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia. Dla celów ustalenia wysokości kary przyjęto, że powierzchnia reklamy w okresie od 15.07.2004r. do 18.11.2004r. tj. przez 127 dni - wynosiła 4,32m2, zaś w okresie od 19.11.2004r. do 24.02.2005r. tj. przez 98 dni – wynosiła 3m2. Obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego wynika z art. 36 ustawy o drogach publicznych. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył M. M. wnosząc o jej unieważnienie. Zdaniem Skarżącego organ rozpatrzył odwołanie pomijając fakt, że takiego odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie kierował lecz kierował do innego organu tj. Starosty. Zarzuca Dyrektorowi Zarządu Dróg Powiatowych w S. fałszowanie dokumentów poprzez przekazanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzji organu I instancji wraz z pouczeniem o możliwości złożenia odwołania, gdy tymczasem, jak twierdzi, takiego pouczenia nie było w ogóle. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z argumentacją jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] takich naruszeń nie wykazała. Za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącego w kwestii braku kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia jego pisma z dnia 17 marca 2005r. w części jako odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. z dnia [...] znak: [...] z uwagi na skierowanie tego pisma do Starosty. Bezzasadność zarzutu wynika z art. 15, art. 65 kpa oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa. Zgodnie z art. 127 § 2 kpa właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1). Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 65 § 1). Stosownie do ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 ust. 1) oraz wymierzanie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12) należy do spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi (art. 40 ust. 11 ). W rozpoznawanej sprawie organem właściwym do załatwienia sprawy umieszczenia bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej był Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w S. jako kierownik jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi przy pomocy której zarządca drogi tj. Prezydent Miasta S. wykonuje swoje zadania wynikające z ustawy o drogach publicznych, i taka decyzja została wydana w dniu [...] znak: [...]. Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. jako organ administracji publicznej wyższego stopnia. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę fakt, że pismo, w którym zawarte było wyraźne odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. zostało skierowane do Starosty jak również fakt, że wbrew art. 65 § 1 kpa Starosta nie przekazał odwołania do organu właściwego - nie wyłącza kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do jego rozpatrzenia, o czym świadczy treść powołanych wyżej przepisów. W tej sytuacji wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji okoliczności wyjaśniające rozpoznanie zawartego w piśmie z dnia 17 marca 2003r. odwołania należy uznać za uzasadnione i dające podstawę organowi II instancji do merytorycznego rozpoznania sprawy stanowiącej przedmiot decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. z dnia [...] znak: [...] Przytoczone w zakresie podstawy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji przepisy art. 40 ust. 12 pkt 1 stanowią podstawę wymierzenia kary w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 – 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 art. 40 (reklama), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Słusznym jest stanowisko organów obu instancji administracyjnych w kwestii ustalenia, że M. M. umieścił w pasie drogowym drogi powiatowej tj. Alei P. reklamę nie zaś szyld. Ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych w art. 4 pkt 23 zdefiniowała dla celów tej ustawy pojęcie reklamy jako nośnika informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonego w polu widzenia użytkowników dróg, nie będącego znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Umieszczenie w pasie drogowym, prostopadle tablic z logo firmy "A" oraz wskazujących przedmiot jej działalności: "RTV" i "AGD" jest bez wątpienia reklamą w rozumieniu powołanego art. 4 pkt 23 ustawy. Brak natomiast podstaw do posługiwania się innymi pojęciami typu "szyld" dla określenia nośnika informacji wizualnej, albowiem nie zostały one wymienione i określone w ustawie o drogach publicznych, w oparciu o przepisy której następuje rozstrzyganie spraw administracyjnych z zakresu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz wymierzaniem kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Należy również zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotyczącą terminu od jakiego należy uznać, że umieszczenie w pasie drogowym reklamy nosi cechy samowolności. Samowolność stanowi przesłankę wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia i oznacza działanie wyłącznie według własnej woli, wbrew istniejącym nakazom i bez stosownego pozwolenia, w sposób lekceważący prawo. Skoro co najmniej od dnia 15 lipca 2004r. M. M. miał świadomość, że umieszczona przez niego w pasie drogowym reklama wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi – którego nie posiadał, to od tego dnia zasadnym było ustalenie kary pieniężnej. Skarżący nie kwestionuje ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz powierzchni tablic reklamowych w związku z tym Sąd stwierdza, że przedstawiony sposób wyliczenia odpowiada zasadom określonym w art. 40 ust. 12. Z podniesionych wyżej względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną, należało oddalić.