I SA/Wa 490/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka /spr./ Asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w częściach stwierdzających, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia od F. i M. małżonków S. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 została wydana z naruszeniem prawa, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie 1 niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 490/06 Uzasadnienie Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Kopalni [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi G. oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr [...] wydana została z naruszeniem prawa oraz stwierdzającą jej nieważność w zakresie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że Naczelnik Gminy G. decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej we wsi G. oznaczonej, jako działka nr [...] o powierzchni [...] m.kw., stanowiącej w dacie wywłaszczenia własność F. i M. małżonków S. na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z przeznaczeniem pod budowę Kopalni "[...]". J. S., jako spadkobierca po F. S. i M. S. wystąpili w dniu [...] lipca 2004 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1982 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1981 r. w części dotyczącej wywłaszczenia wyżej opisanej nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa, zaś w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stwierdził jej nieważność. Organ nadzoru ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność Skarbu Państwa i zarazem część nieruchomości oznaczonej nr [...] oddanej w użytkowanie wieczyste Kopalni [...] Spółki Akcyjnej w K. na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., nr [...], co zostało ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości Kw nr [...]. Na terenie wywłaszczonej nieruchomości od czasu wywłaszczenia nieprzerwanie funkcjonuje Kopalnia "[...]". Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana i zagospodarowana zgodnie z celem określonym przy wywłaszczeniu. Organ podkreślił także, że brak akt sprawy postępowania wywłaszczeniowego utrudnił dokonanie szczegółowej oceny jego prowadzenia, jednakże materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwolił na ustalenie, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa jest wadliwa. Jej wadliwość polega na nieuzyskaniu przez wnioskodawcę wywłaszczenia tj. Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K. zatwierdzenia wniosku o wywłaszczenie przez wojewodę, co stanowi w ocenie organu rażące naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto zgodnie z art.16 ust.3 pkt 1 powyższej ustawy do wniosku o wywłaszczenie należało dołączyć decyzję właściwego organu administracji państwowej o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. Naczelnik Gminy G. wskazał decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r., przy czym decyzja będąca decyzją lokalizacyjną dla Kopalni "[...]" utraciła swą ważność przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie bowiem z art. 21 ust.4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło swą ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. W ocenie Wojewody potwierdzeniem utraty ważności decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 1980 r. jest fakt wydania w dniu [...] sierpnia 1983 r. kolejnej decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, na podstawie którego udzielono pozwolenia na budowę Kopalni "[...]" w G. Badana decyzja wywłaszczeniowa, w ocenie Wojewody [...], rażąco narusza art.3 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż niezbędność wywłaszczenia uzasadniono decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, która była nieważna w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Powyższe uchybienia pozwoliły Wojewodzie na stwierdzenie, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa. Wojewoda nie stwierdził nieważności kwestionowanej decyzji, gdyż w jego ocenie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art.156 §2 kpa., albowiem na przedmiotowej nieruchomości powstała Kopalnia "[...]". W zakresie dotyczącym odszkodowania organ orzekający stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej na podstawie art.156 §1 pkt 2 kpa. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Kopalni [...] Spółki Akcyjnej w K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższą decyzję organ podzielił argumentację faktyczną i prawną przedstawioną przez organ pierwszej instancji a ponadto wskazał, że zgodnie z art.22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Z akt sprawy a szczególności z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej nie wynika, aby w rozprawie brał udział biegły powołany przez naczelnika powiatu, co stanowiło naruszenie obowiązujących wówczas przepisów. Skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. złożyły "Kopalnie [...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art.7 kpa, 16 kpa i 77 kpa poprzez nieokreślenie w sposób precyzyjny praw i obowiązków strony, wynikających ze stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W skardze podniesiono, że organ wydający zaskarżoną decyzję oparł rozstrzygnięcie na dowolnie przyjętych tezach, dowolnych wnioskach i założeniu, że akta administracyjne są kompletne, mimo wielokrotnego ich przekazywania, upływu czasu i oczywistego zaginięcia części dokumentów. W nawiązaniu do rozważań organu dotyczących braku udziału biegłego powołanego przez naczelnika powiatu w rozprawie wywłaszczeniowej skarżąca podniosła, że w okresie, kiedy procedura wywłaszczeniowa była prowadzona, to organ taki nie istniał. W ocenie skarżącej sposób przeprowadzenia postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art.134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Przedmiotem oceny Sądu jest ostateczna decyzja Ministra Transportu i Budownictwa utrzymująca w mocy decyzję Wojewody stwierdzającą, że będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja Naczelnika Gminy G. została wydana z naruszeniem prawa, zaś w zakresie orzekającym o odszkodowaniu jest nieważna. Objęta badaniem organów nadzoru decyzja wywłaszczeniowa została wydana pod rządem obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz.64). Organy nadzoru orzekające w sprawie stanęły na stanowisku, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 § 1pkt.2 kpa z kilku powodów. Przede wszystkim dopatrzono się naruszenia art.16 ust.1, art.3 ust.1 i art.21 ust.4 wymienionej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stosownie do art.16 ust.1 powyższej ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony wojewodzie. Wniosek, który dotyczy wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha na inne cele, niż określone w art.3 ust.2, powinien być zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie. Jak prawidłowo ustaliły organy prowadzące postępowanie wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. dotyczył kompleksu nieruchomości powyżej 10 ha, lecz z jego treści a także ze spisu załączników do wniosku nie wynika, aby był zatwierdzony przez właściwego ministra. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że decyzja Wojewódzkiej Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji utraciła ważność przed dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Naczelnika Gminy G. w dniu [...] sierpnia 1982 r., co skutkuje przyjęciem rażącego naruszenia art.16 ust.3 pkt 1 powołanej powyżej ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto wniosek o wywłaszczenie nie spełniał wymogów art.16 ust.2 i 3 powołanej ustawy. Należy zatem stwierdzić, że organy nadzoru prawidłowo przyjęły, iż badana decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa, lecz mimo tego ustalenia nie orzeczono nieważności kwestionowanej decyzji, lecz stwierdzono, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Uzasadniając rozstrzygnięcie, w tym zakresie wskazano, że badana decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. O ile organ pierwszej instancji przyjęcie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych uzasadniał powstaniem na wywłaszczonej nieruchomości Kopalni "[...]", o tyle organ odwoławczy swego stanowiska, co do przyjęcia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawny nie uzasadnił i nie wynika z niego dlaczego organ takie stanowisko zajął. Stosownie do art.156 par.2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w par.1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przepis ten zatem statuuje negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, polegającą na wywołaniu nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję podlegająca kontroli w postępowaniu nadzorczym. Jak wynika z samego brzmienia powyższego przepisu dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji zależy od wywołanych tą decyzją skutków prawnych a nie skutków faktycznych. W sprawie niniejszej przyjęcie przez organ pierwszej instancji, iż zdarzenie w postaci założenia kopalni wywołuje nieodwracalne skutki prawne jest błędne. Bez znaczenia też pozostaje okoliczność, że przedmiotowa działka wchodzi w skład większej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, na której Kopalnie [...] Spółka Akcyjna mają ustanowione prawo wieczystego użytkowania ujawnione w księdze wieczystej. Skutki prawne decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste mogą być w każdym czasie odwrócone przez organ administracji. W tym miejscu należy odwołać się do ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, że skutki prawne decyzji administracyjnej są dopiero nieodwracalne, gdy nie ma możności uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia ( uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r, , III AZP 4/92, publ. OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211 ; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, publ. ONSA 1997, nr 2., poz.49, oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1998 r., I SA 2133/97, publ. Lex 44496 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 października 2000 r., IV SA 1185/00, publ. Lex 77612 ; z dnia 6 kwietnia 2001 r., IV SA 914/99, publ. Lex 55762 ; z dnia 12 października 2000 r., sygn. akt I SA 1145/00, publ. Lex 55757 ; z dnia 6 września 1999 r., IV SA 2708/98, publ. Lex 48632 ). W konsekwencji należy stwierdzić, że dany akt wywołuje nieodwracalne skutki prawne wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Sąd zatem nie podziela stanowiska orzekających w sprawie organów, że kwestionowana decyzja w części dotyczącej wywłaszczenia wywołała nieodwracalne skutki prawne. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy wskazać, że rację ma skarżący, że w postępowaniu nadzorczym Wojewoda [...] i Minister Infrastruktury, stwierdzając ponadto naruszenie innych przepisów powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przez organ wydający decyzję z dnia [...] sierpnia 1982 r. oparli się na aktach postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] maja 1981 r., która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Niepodważalny jest też fakt, że organy prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nie odnalazły akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem powyższej decyzji. Bezskuteczne poszukiwanie akt w zasobach archiwalnych: Urzędu Gminy w G., Starostwa Powiatowego w K. , Archiwum Państwowego w K., Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz w [...] Urzędzie Górniczym w K. pozwala domniemywać, że decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nie została poprzedzona postępowaniem wywłaszczeniowym przewidzianym ustawą z dnia 12 marca 1958 r , co kwalifikuje ją jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Reasumując stwierdzenie przez organy orzekające w sprawie, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy nieodwracalne skutki prawne nie zachodzą, stanowi rażące naruszenie prawa tj przepisu art. 156 § 2 kpa, a to skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w części stwierdzającej wydanie badanej decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa. Należało zatem, w tym zakresie orzec, jak w pkt. 1 i 3 wyroku na podstawie art.145 par.1 pkt.2 i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.). Skoro zatem, będąca przedmiotem badania decyzja wywłaszczeniowa, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec niezachowania procedury przewidzianej ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to tym samym kwestionowana decyzja w zakresie orzekającym o odszkodowaniu jest nieważna. Należy zatem uznać za prawidłową zaskarżoną decyzję w tej części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Wojewody [...] w pkt.2 dotyczącym stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w zakresie odszkodowania i skargę w tym zakresie oddalić na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz,.1270 ze zm).