II SA/Lu 230/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz ( sprawozdawca ), Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi E.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E.M. kwotę 355 ( trzysta pięćdziesiąt pięć ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia E.M., postanowieniem z dnia [...]r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...]r., nakazujące P.G. i G.G. przedłożenie w terminie do dnia 31 stycznia 2005r. oceny technicznej wykonanego odprowadzenia wód opadowych z zabudowanych nieruchomości gruntowych o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], położonych w L. przy ul [...], zawierającej ustalenie czy odprowadzenie to nie powoduje kierowania wód opadowych na nieruchomości sąsiednie, należące do E.M. oraz A.L. W uzasadnieniu powziętego rozstrzygnięcia administracyjnego, organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż w świetle dotychczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w aspekcie zarzutów podnoszonych przez właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, zaistniały wątpliwości czy wykonane przez inwestorów podwyższenie terenu i zwiększenie powierzchni utwardzenia działki o numerze ewidencyjnym [...] nie powoduje w następstwie kierowania wód opadowych poza obszar tej działki, na nieruchomości sąsiednie. Jednocześnie organy nadzoru budowlanego stwierdzają wykonanie wymienionych prac z przekroczeniem warunków udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę z zatwierdzeniem projektu budowlanego, mocą decyzji z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. Jednakże podnoszą także, iż następnie inwestorzy uzyskali decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, wydaną w dniu [...]., która aktualnie jest decyzją ostateczną. W konkluzji, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazane okoliczności sprawy wyczerpują przesłankę zawartą w hipotezie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane / Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm./, w postaci zaistnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości i prawidłowości zrealizowanych na działce [...] robót budowlanych. Powyższy stan sprawy, zdaniem organu, czyni zasadnym nałożenie na inwestorów obowiązków określonych w osnowie powziętego postanowienia dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy i wydania w rezultacie właściwej decyzji, by zrealizować ustawowo stanowioną ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, ewentualnie przesądzić prawną rację dalszego użytkowania inwestycji wzniesionej na badanych nieruchomościach P. i G.G.. Na powyższe rozstrzygnięcie administracyjne skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła E.M., wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zdaniem skarżącej utrzymane w mocy przez zaskarżone rozstrzygnięcie postanowienie organu pierwszej instancji jest sprzeczne z prawem i niedopuszczalne. Skarga prezentuje stanowisko. iż obowiązkiem organu było prowadzenie postępowania administracyjnego dla zastosowania rygorów przewidzianych przy bezsprzecznie stwierdzonej samowoli budowlanej. Tymczasem organy administracji zmierzają do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, o czym świadczy kwestionowane postanowienie. Co do zasady bowiem nie może być wątpliwości odnośnie jakości robót budowlanych, stanowiących samowolę. W dalszej kolejności skarżąca powoływała się na wadliwości uprzednio podejmowanych decyzji, mających za przedmiot ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenie na użytkowanie kwestionowanej inwestycji. Już w toku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie niniejszej E.M. wskazała na okoliczność zainicjowania postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, mającego za przedmiot zgłoszone przezeń żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]., udzielającej inwestorom pozwolenia na użytkowanie obiektu wzniesionego między innymi na działce o numerze ewidencyjnym [...], pozostającego obecnie na etapie drugoinstancyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 / w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 /, kontroli sądowoadministracyjnej została poddana działalność organów administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu, jako wydane z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym. Rozważania prawne należy rozpocząć od stwierdzenia, że art. 61 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji dowolności we wszczynaniu postępowania w sprawie. Natomiast musi być ten przepis interpretowany ściśle w związku z przepisami prawa materialnego, wyznaczającymi w pierwszej kolejności rodzaj sprawy, w następstwie prawnie kwalifikując jej przedmiot, co jest o rozstrzygającym znaczeniu dla niniejszym realizowanej kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z wymogami stanowionymi mocą art. 124 § 1 k.p.a., postanowienie winno zawierać wskazanie między innymi podstawy prawnej. Oznacza to obowiązek powołania przepisu prawa procesowego oraz materialnego. Natomiast w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy rozstrzygające tytułem podstawy prawnej podjętego postanowienia dowodowego powołują jedynie przepis art. 81 c ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, powołanej na wstępie, które stanowią normy proceduralne. Pomijają wskazanie podstawy materialnoprawnej, przy braku uprzedniego ścisłego określenia przedmiotu postępowania administracyjnego, co niezbędne jest dla prawidłowego przesądzenia proceduralnej zasadności podejmowanej inicjatywy dowodowej. Przyjęcie, że kontrolowane postanowienie ma charakter dowodowy prowadzi do wniosku, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi bądź część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego ustawą Prawo budowlane, bądź element wyjaśniania przez właściwy organ okoliczności dla rozważenia zasadności wszczęcia takiego postępowania. Miejsce, w jakim przepis art. 81 c ust. 2 został umieszczony, dowodzi jego charakteru ogólnego i zarazem procesowego. Powyższe oznacza powinność jego stosowania w związku z odpowiednim przepisem z części szczegółowej ustawy Prawo budowlane / Z. Kostka Prawo budowlane Komentarz wyd. Ośrodka Doradztwa i Doskonalenia Kadr Spółka z o.o. Gdańsk 2004 str.190 i powołane tam orzecznictwo /. Przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego nie został też jednoznacznie określony /w kontekście właśnie materialnoprawnej podstawy/ w treści zawiadomień o jego wszczęciu, kierowanych do stron. Natomiast wszczęcie postępowania administracyjnego ma rozstrzygające znaczenie dla określenia przedmiotu postępowania administracyjnego. Dokonywane na wniosek może dotyczyć sytuacji, gdy sprawa ma za przedmiot przyznanie jednostce uprawnień, znajdujących oparcie w konkretnej normie prawa materialnego obowiązującego porządku prawnego. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie przewiduje uprawnienia do podjęcia inicjatywy dla wszczęcia postępowania administracyjnego, należy posiłkować się regułą, że wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu jest uzasadnione, gdy przedmiotem tego postępowania ma być nałożenie na jednostkę obowiązków bądź ograniczenie jej uprawnień /B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz wyd. C.H. Beck Warszawa 2004 str.338 oraz A. Wróbel Kodeks Postępowania Administracyjnego Objaśnienia wyd. Zakamycze 2004 str. 114 /. Tego istotnego rozróżnienia organ nie rozważył. Reasumując stwierdzić należy, iż brak w toku instancji ze strony organów nadzoru budowlanego jednoznacznego określenia przedmiotu postępowania administracyjnego, a dalej nie dokonanie jego materialnoprawnej kwalifikacji, stanowią w następstwie o proceduralnej wadliwości kontrolowanych postanowień organów obu instancji i to o istotnym znaczeniu dla wyniku sprawy. Sprecyzowanie przez organ administracji przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego, następnie dokonanie jego materialnoprawnej subsumcji, wyznaczą zakres istotnych okoliczności, podlegających wyjaśnieniu dla prawidłowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Wówczas dopiero zaistnieją podstawy dla przesądzenia prawnej zasadności postanowienia dowodowego, o treści jak zaskarżone. Powyższe winien organ prowadzący postępowanie administracyjne zrealizować w toku dalszych czynności. Wymaga też rozważenia ze strony organu rozstrzygającego istotna okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznego pozwolenia na użytkowanie kwestionowanej w sprawie inwestycji i jego znaczenia dla niniejszego postępowania administracyjnego. Z tych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i przy zastosowaniu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Obowiązek zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego od organu na rzecz skarżącej uzasadnia art. 200 ostatnio przywołanej ustawy.