III SA/Wa 383/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr[...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] sierpnia 2005 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 104 §1 K.p.a. w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.) oraz §3 i §7 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54) odmówił B. K. "[...]" umorzenia należności pieniężnej w kwocie 8.000 zł z tytułu kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2005 r. W. i Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2005 r. wydał decyzję nakładającą na stronę karę pieniężną za niezainstalowanie przyrządu kontrolnego, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. W motywach decyzji wyjaśniono, ze strona zwróciła się do W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. o umorzenie nałożonej kary pieniężnej, zaś pismem z 20 lipca 2005 r. organ I instancji wezwał stronę do udokumentowania przesłanki uzasadniającej umorzenie nałożonej kary pieniężnej. W decyzji przytoczono brzmienie następujących przepisów : art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088), art. 64 §1, art. 66 §3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) oraz §3 ust. 1 i §7 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. W odwołaniu B. K. podkreśliła, że prowadzona przez nią działalność jest jedynym źródłem utrzymania rodziny (mąż bezrobotny, bez prawa do zasiłku i dwoje dzieci – 14 i 16 lat), zaś nałożenie tak wysokiej kary jest jednoznaczne z likwidacją firmy. Skarżąca posiada również liczne zobowiązania, których nie jest w stanie uregulować. Decyzją z [...] listopada 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a., art. 34 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.), §4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2001 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji przytoczono brzmienie §3 i §4 cyt. rozporządzenia i stwierdzono, że dokumenty przedstawione przez stronę w postępowaniu przed organem I instancji nie dowodzą, iż zachodzą uzasadnione przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Jednocześnie Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że w sprawie nie została spełniona żadna z pozostałych enumeratywnie wskazanych przesłanek, które mogłyby stanowić podstawę do umorzenia w całości lub w części należności pieniężnej. Zarzuty zaś strony co do zasadności nałożenia kary pieniężnej nie mogą być dochodzone w tym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca stwierdziła, że zarzuty co do nałożenia kary pieniężnej podtrzymuje w takiej samej formie jak w odwołaniu od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd oparł się na przyczynach innych, niż w niej wskazane. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że stosownie do postanowień art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) kary pieniężne nałożone przez inspektorów transportu drogowego stanowią dochody budżetu państwa. Spłaty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, przypadających na podstawie przepisów szczególnych państwowym jednostkom sektora finansów publicznych, na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148, ze zm.), mogą być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umarzane, odraczane lub rozkładane na raty. Wykonując delegację zawartą w powoływanym przepisie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2001 r. określiła szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności, o których mowa w powyższej ustawie. Zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia z 16 stycznia 2001 r. w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi kierownicy państwowych jednostek budżetowych lub dysponenci części budżetowych, na wniosek dłużnika, mogą odroczyć termin spłaty całości lub części należności albo rozłożyć płatność na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa. Z kolei stosownie do § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub części, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która następuje, jeżeli wystąpi jedna z przesłanek określonych w pkt 1) – 4) tego przepisu, tj. gdy: 1) dłużnik - osoba fizyczna zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawia ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w roku poprzedzającym umorzenie, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" do celów naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, 2) dłużnik - osoba prawna został wykreślony z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie, 3) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 218 § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 z późn. zm), 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności oraz odroczenia terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenia płatności całości lub części należności na raty w odniesieniu do należności o charakterze administracyjno-prawnym zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia z 16 stycznia 2001 r. ma formę decyzji kierownika państwowej jednostki budżetowej lub kierownika państwowego zakładu budżetowego albo dysponenta części budżetowej. Zauważyć przy tym należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego nie tylko zgodnie z art. 51 ust. 1 wykonuje wraz wojewódzkimi inspektorami transportu drogowego zadania Inspekcji Transportu Drogowego określone w ustawie o transporcie drogowym i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 53 ust. 1 tej ustawy jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tej ustawy. Badając zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z przepisami prawa Sąd stwierdził, że nie spełnia ona wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Stosownie do treści tych przepisów decyzja powinna zawierać uzasadnienie prawne jak i faktyczne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji- wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja nie spełnia wyżej przedstawionych przesłanek. Główny Inspektor Transportu Drogowego w podstawie prawnej wydanej decyzji powołał się na §4 cyt. rozporządzenia w sytuacji, gdy strona skarżąca w odwołaniu wnosiła o umorzenie należności pieniężnej, nie wnosiła zaś o odroczenie terminu spłaty całości lub części należności ani o rozłożenie płatności całości lub części należności na raty. W motywach pisemnych Główny Inspektor ograniczył się – podobnie jak organ I instancji do przytoczenia przepisów prawa, nie wyjaśniając, który z podanych przepisów - §3, §4 miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Sąd stwierdza, że w aktach nadesłanych do Sądu brak jest pisma strony skarżącej z 4 lipca 2005 r., w którym zawarty był wniosek o umorzenie nałożonej kary pieniężnej. Powyższy brak powinien być usunięty przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Główny Inspektor nie posiadał zatem kompletnych akt i orzekając merytorycznie nie zauważył powyższego uchybienia. W decyzji nie dokonano jakiejkolwiek analizy dokumentów przedstawionych przez stronę skarżącą, tj. załączonych odpisów upomnień z ZUS , umowy o kredyt na zakup pojazdu. Nie dokonano analizy sytuacji materialnej oraz rodzinnej strony skarżącej w kontekście przesłanek §3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Sąd podkreśla, że decyzje uznaniowe wymagają szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania. Sąd bada zgodność z prawem i nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic uznania administracyjnego i czy uzasadniono rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, a nie tylko ogólnymi (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 2, Warszawa 1998 r., s. 541-542). Stąd też tak ważna dla oceny prawidłowości decyzji jest prawidłowość zamieszczonego uzasadnienia. Decyzja administracyjna jako akt władztwa administracyjnego nie może oznaczać dowolności działania organów administracji publicznej. Musi być również tak sporządzona, by była zrozumiała dla jej adresata. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada przekonywania ( art. 11 k.p.a.). Zasada przekonywania powinna "przenikać całokształt działań administracji, w toku całego postępowania " ( por. S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 898). Zasady tej nie można zatem sprowadzać jedynie do obowiązku motywowania (czy też należnego motywowania) decyzji, jak tego wymaga k.p.a. Zasadą tą powinien organ administracyjny kierować się w toku całego postępowania. Zasada przekonywania nakłada w szczególności na organy administracji publicznej obowiązek starannego i możliwie najbardziej pełnego uzasadnienia decyzji pod względem prawnym i faktycznym. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. W niniejszej sprawie nie został on dopełniony. Oznacza to, że Skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Przepisy k.p.a. nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które stanowią podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa. Wykazane przez Sąd wady w postępowaniu stanowią naruszenie procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i w rezultacie wykluczają możliwość pozostawienia w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia wyżej opisanych naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 P.p.s.a.). O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 2000 P.p.s.a.