VI SA/Wa 1657/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi R. G. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty drogowej oraz za brak wykresówek oddala skargę VI SA/Wa 1657/05 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nałożył na R. G. i J. G., wykonujących działalność gospodarczą pod nazwą T. w W. kary pieniężne w kwotach: 400 zł za nie okazanie wykresówek z dni [...] sierpnia 2003 r. i z [...] sierpnia 2003 r. oraz 3000 zł za brak karty opłaty za przejazd po drogach krajowych, łącznie nałożono karę pieniężną w kwocie 3400 zł. Ustalenia powyższych naruszeń dokonano na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2003 r. Kontrolowany był przejazd pojazdem marki [...] nr rej. [...] należącym do R. G. i J. G. Pojazdem kierował M. B. – pracownik R. G. i J. G., który podpisał protokół kontroli nie zgłaszając uwag. Od decyzji tej R. G. i J. G. złożyli odwołanie domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania oraz unieważnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących decyzja nie zawierała prawidłowego uzasadnienia oraz nie wskazano strony postępowania, bowiem podanie w nagłówku nazwisk adresata nie jest tożsame z określeniem strony, tym samym decyzja nie podaje na kogo została nałożona kara pieniężna. Nadto, według skarżących, sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ([...]), co stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący zaprzeczali by nie mieli wykresówek kierującego pojazdem za okresy wskazane w decyzji oraz karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zdaniem skarżących powołany w decyzji akt prawny – Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.) nie obowiązywał, gdyż w roku 1985 Polska nie była członkiem Unii Europejskiej, a nadto akt ten nie został opublikowany w Polsce, co było podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie postawiono zarzut powołania się w decyzji na nieaktualny tekst ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego, bowiem w podstawie prawnej wskazano jedynie na dwie zmiany do tekstu jednolitego tej ustawy, podczas gdy było ich sześć i nieprawidłowość ta stanowiła, zdaniem skarżących, podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podobnie jak powołanie się w decyzji na zmiany ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Nadto zarzucono nie wykazanie przez organ administracji jakie umowy międzynarodowe miał on na uwadze wskazując na art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym oraz uznano za niezrozumiałe powołanie się lp. 1.11.11.1.b oraz lp. 1.4.1. Jednocześnie postawiono zarzut nie zwrócenia się do strony o przedstawienie zaświadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 lub ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców. Wykazując powyższe okoliczności, jako uchybienia organu administracji, R. G. i J. G. stwierdzili, iż doszło także do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – ponieważ organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, dokonując oceny okoliczności sprawy tendencyjnie, gdyż sposób prowadzenia postępowania wzbudzał nieufność skarżących, a także zarzucono, iż organ administracji nie podjął niezbędnych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnoty L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.), art. 42 ust. 1, art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.4.1. i lp. 1.11.11. ust. 1 lit. b) załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja został doręczona obojgu skarżącym. Przytaczając wymienione przepisy, oraz dokonując ponownie ustaleń stanu faktycznego, organ administracji stwierdził, iż w czasie kontroli nie okazano wymaganych wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nie prowadzenia przez kierowcę pojazdu w dniach [...] sierpnia 2003 r. i [...] sierpnia 2003 r. Konsekwencją tego było zastosowanie lp. 1.11.11. ust. 1 lit. b) załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym nie okazanie któregokolwiek z tych dokumentów skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 200 zł. Podobnie stwierdzono brak karty opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych, co również było podstawą, stosownie do lp. 1.4.1. wymienionego załącznika, do nałożenia kary pieniężnej w kwocie 3000 zł. Odnosząc się do zarzutu zastosowania przepisów wspólnotowych wyjaśniono, iż od przystąpienia Polski do Unii przepisy te są obowiązujące na terenie kraju. Natomiast zarzut wydania decyzji w sprawie, pomimo wydania już uprzedniego rozstrzygnięcia, organ uznał za nieuzasadniony, bowiem jak wskazał, wcześniejsza decyzja został uchylona w postępowaniu odwoławczym, a decyzja będąca przedmiotem obecnego rozpoznania została wydana w wyniku nowego postępowania administracyjnego. Od tej decyzji R. G. i J. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Na skutek wezwania Sądu do sprecyzowania i uzupełnienia skargi została ona uzupełniona pismami z dnia [...] września 2005 r. i z dnia [...] sierpnia 2005 r. W piśmie z dnia [...] września 2005 r. skarżący opisali swoją złą sytuację finansową. Natomiast w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r. zacytowali uzasadnienie zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Organ administracji stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono, że kierujący pojazdem nie okazał kontroli karty opłaty za przejazd po drogach krajowych, natomiast załączone do akt sprawy wykresówki nie spełniają wymagań w zakresie prawidłowego ich wypełnienia, jednakże okoliczność ta i tak nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia bowiem zostały one złożone po kontroli zatem obie kary pieniężne nałożono zasadnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Przedmiotem rozpoznania Sądu była skarga na decyzję administracyjną nakładającą na R. G. i J. G. kary pieniężne za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Rozpatrując zarzuty przedstawione w skardze należy stwierdzić, iż nie uzasadniają one żądania skarżących stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Organ administracji prawidłowo oznaczył strony postępowania podając imiona i nazwisko skarżących. Uprzednio prowadzone postępowanie dotknięte było wadą polegająca właśnie na nieprawidłowym oznaczeniu strony – [...] G. – i w konsekwencji skierowaniu wydanej decyzji do podmiotu niewłaściwego, dlatego decyzja ta została uchylona, a decyzję zaskarżoną wydano w wyniku nowego postępowania administracyjnego. Podnoszenie przez skarżących, powołania w podstawie prawnej przez organ administracji aktów prawnych bez podania wszystkich zmian dotyczących ich przepisów, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że brak podstawy prawnej musi być rzeczywisty, a nie tylko polegający na braku przytoczenia w decyzji przepisu prawa jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a nadto o braku podstawy prawnej można mówić wtedy, gdy decyzja zapadła poza sferą regulacji prawnej, gdy decyzja wydana została w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy wydanie decyzji oparte zostało na przepisach prawa odnoszących się do zupełnie odmiennych stanów faktycznych, gdy decyzja zapadła w sprawie, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają wprost z ustawy, gdy decyzja została wydana w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy została oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, wreszcie gdy decyzja oparta została na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym (vide wyrok NSA z 8.02.1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1/98, poz. 5, wyrok NSA z 25.10.1984 r. III SA 671/84, ONSA 2/84, poz. 96, H. Poleszak -Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 22-23). Zauważenia wymaga, iż kontrola miała miejsce w dniu [...] sierpnia 2003 r. zatem w tej dacie skarżący obowiązani byli do przestrzegania przepisów dotyczących transportu drogowego właściwych na dzień kontroli. Stosownie zatem do art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zmianami na dzień 1 stycznia 2003 r.) podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego był obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych i zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Powyższy przepis w przytoczonym zakresie nie uległ zmianie także w dacie wydania decyzji ostatecznej. Z akt sprawy wynika, iż kierujący pojazdem nie okazał do kontroli wymaganej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie zatem z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, aktualnym na dzień kontroli i wydania decyzji, wykonujący transport drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, podlegał karze pieniężnej w wysokości od 200 do 15 000 zł. [dolna wysokość kary pieniężnej w dniu wydania decyzji w I instancji i decyzji ostatecznej została zmniejszona do kwoty 50 zł - zmiana art. 92 przez art. 1 pkt 46 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 149, poz. 1452) zmieniającej ustawę o transporcie drogowym z dniem 28 września 2003 r.]. W pierwotnym brzmieniu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, miał określić, w drodze rozporządzenia, wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w art. 92 ust. 1 ww. ustawy, jednakże z możliwości tej nie skorzystał i wysokości kar za poszczególne naruszenia ustawy zostały wprowadzone załącznikiem do ustawy o transporcie drogowym. Zarówno w dacie pierwszej decyzji, jak i w chwili wydania decyzji ostatecznej karę za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych załącznik określał, pod lp. 1.4.1., w wysokości 3000 zł i taka kara za to naruszenie została na skarżących nałożona. Zgodnie z pierwotnym tekstem art. 92 ustawy o transporcie drogowym (obowiązującym w dacie kontroli), w ust. 1 pod pkt 10 nakładał on karę pieniężną także za nie przestrzeganie przepisów o czasie pracy i odpoczynku kierowców oraz za nie posiadanie zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju. W następnych zmianach do art. 92 ustawy o transporcie drogowym odwołano się w tym zakresie do ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 ze zm.) - obecnie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879), która weszła w życie z dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 15 tekstu pierwotnego ustawy o czasie pracy kierowców (obowiązującej na dzień kontroli) kierowca, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli, obowiązany był przedstawić zapisy z przyrządu kontrolnego za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd. Przepis ten został rozwinięty przez dodanie, iż za dzień, w którym kierowca pojazdu nie prowadził, powinien przedstawić zaświadczenie potwierdzające ten fakt. Przy czym stosownie do art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 31 ust. 2 (zdanie pierwsze) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców skarżący, jako przedsiębiorcy, byli obowiązani przed kontrolą wyposażyć kierującego pojazdem w stosowne dokumenty (wykresówki lub zaświadczenie). Odwołanie się przez skarżących do art. 31 ust. 2 (zdanie drugie) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców nie jest trafne. Nie można podnosić zarzutu skierowanego do organu administracji, iż ten nie zwrócił się do skarżących o przedstawienie zaświadczenia stwierdzającego, że kierowca w dniach poprzedzających kontrolę nie prowadził pojazdu w trakcie wykonywania zadania przewozowego, bowiem nie o wykonywanie zadania przewozowego, którego dotyczy to zaświadczenie, chodziło w sprawie lecz o prowadzenie pojazdu w dniach poprzedzających kontrolę. Podnoszony przez skarżących zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ administracji art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnoty L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.), ponieważ w dacie kontroli Rzeczypospolita Polska nie była jeszcze państwem członkowskim Unii Europejskiej, jest trafny nie ma jednakże żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Należy bowiem zauważyć, iż obie decyzje administracyjne zostały wydane po przystąpieniu Polski do Unii oraz godzi się wskazać, iż zastosowanie przepisu art. 15 ust. 7 ww. rozporządzenia nie dokonało się z poszerzeniem obowiązków skarżących o te, których dochowania byli obowiązani w dacie kontroli. Zgodnie bowiem z treścią wymienionego przepisu rozporządzenia na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany był okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem. Przepis ten odpowiada treści przepisu art. 15 ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 24 sierpnia 2001 r. oraz obowiązkowi określonemu w art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Organ administracji ustalił w postępowaniu administracyjnym, iż kierujący pojazdem nie okazał kontroli wymaganych wykresówek za okres sprzed kontroli, a także nie posiadał stosownego zaświadczenia o nie prowadzeniu pojazdu w tym okresie. Nadto w toku postępowania administracyjnego stwierdzono, iż załączone do akt wykresówki zostały złożone po kontroli i z uwagi na tę okoliczność nie zostały uznane przez organ administracji. Zgodnie bowiem z art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (przepis obowiązujący w dacie kontroli) i art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (przepisy obowiązujące w dacie wydania obu decyzji) w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kierujący pojazdem dokumenty te (wykresówki lub zaświadczenie) powinien okazać w chwili kontroli. W tych warunkach organ administracji, w ocenie Sądu orzekającego, zasadnie nałożył na skarżących, na podstawie lp. 1.11.11.1. lit. b) załącznika do ustawy o transporcie drogowym, kary pieniężne w kwotach po 200 zł za każdą wykresówkę, tj. łącznie za to naruszenie karę pieniężną w kwocie 400 zł. Ubocznie można zauważyć, iż załączone do akt sprawy wykresówki nie zawierały wymaganych, przez § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 13 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać tachografy samochodowe oraz wykresówki (Dz. U. Nr 230, poz. 1929 ze zm.), wpisów. Stosownie zatem do lp. 1.11.11.4. lit. a), b), c), e) i lit. f) załącznika do ustawy o transporcie drogowym, gdyby kierujący pojazdem okazał te wykresówki w trakcie kontroli, organ administracji powinien nałożyć na skarżących stosowne kary pieniężne, których łączna wysokość zawierała by się także w kwocie 400 zł. W świetle powyższych faktów, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej, nie stwierdził by w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia, wskazanych przez skarżących, przepisów postępowania a w szczególności by rozstrzygnięcie oparto na błędnie lub niekompletnie ustalonym stanie faktycznych. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.