I OSK 1661/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Irena Kamińska Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 429/06 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedstawienia do tytułu naukowego profesora 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od R. N. na rzecz Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 429/06, uchylił zaskarżoną przez R. N. decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] Nr [...] oraz uchwałę Rady Wydziału Historycznego Uniwersytetu [...] z dnia [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedstawienia do tytułu naukowego profesora. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów, po rozpatrzeniu odwołania dr hab. R. N. od uchwały Rady Wydziału Historycznego Uniwersytetu [...] z dnia [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie przedstawienia do tytułu naukowego profesora autora odwołania, utrzymała w mocy tę uchwałę. W uzasadnieniu Organ odwoławczy wskazał, że Rada Wydziału Historycznego Uniwersytetu [...] w dniu [...] odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie poparcia kandydatury dr hab. R. N. do tytułu naukowego profesora. Od uchwały tej dr hab. R. N. wniósł odwołanie do Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów. Centralna Komisja po otrzymaniu odwołania oraz akt sprawy przeprowadziła własne postępowanie, w którym powołała kolejno dwu recenzentów. Obaj recenzenci przedstawili jednoznacznie negatywne opinie, w których wykazali, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie przez Radę Wydziału była uzasadniona. Sekcja Nauk Humanistycznych i Społecznych po zapoznaniu się z tymi opiniami postanowiła przedstawić Prezydium Centralnej Komisji wniosek o utrzymanie w mocy uchwały zaskarżonej w odwołaniu (za wnioskiem głosowało 33, przeciw 0, wstrzymała się 1 osoba). Prezydium Centralnej Komisji utrzymało uchwałę w mocy (za utrzymaniem uchwały Rady Wydziału głosowało 10 osób, przeciw 0, wstrzymujących się 0). W ocenie organu odwoławczego Rada Wydziału Historycznego Uniwersytetu [...], przeprowadziła w prawidłowy sposób analizę dorobku naukowego kandydata i prawidłowo uznała, że wszczęcie postępowania przy obecnym stanie tego dorobku jest nieuzasadnione. Organ wskazał, że uchwała Rady Wydziału poprzedzona została powołaniem zespołu, któremu powierzono przygotowanie wniosku w sprawie wszczęcia omawianego postępowania, zgodnie z § 22 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania czynności w przewodach doktorskim i habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu profesora (Dz. U. Nr 15, poz. 128). Organ podkreślił, że w toku prac zespołu i Rady Wydziału zapoznano się z przedłożonymi przez dr hab. R. N. dokumentami, w tym z dokumentacją jego dorobku naukowego oraz złożonymi przez niego opiniami popierającymi wyrażonymi przez trzech profesorów. Zarówno w pracach zespołu jak i Rady Wydziału zachowano niezbędną staranność, by prawidłowo ocenić i rozpatrzyć zasadność wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nadania dr hab. R. N. tytułu naukowego profesora. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. N. zarzucając jej, a także uchwale Rady Wydziału Historycznego [...] naruszenie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach i tytule naukowym oraz stopniach i tytule z zakresu sztuki oraz ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. prawo o szkolnictwie wyższym. Skarżący powołał się na toczące się postępowanie przed Centralną Komisją do Spraw Stopni i Tytułów, zakończone decyzją z 28 czerwca 2004 r., kiedy to Centralna Komisja nakazała Radzie Naukowej Instytutu Historycznego Uniwersytetu [...] ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżącego Centralna Komisja dowolnie zinterpretowała prawo i nie powołała recenzentów do oceny jego dorobku naukowego. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w zaskarżonej decyzji zastosowany został przepis art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytułach naukowych (Dz. U. Nr 65, poz. 595, dalej zwaną "ustawą") w związku z art. 271 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365). W ocenie Sądu Organ odwoławczy prawidłowo powołał powyższy przepis przejściowy, gdyż postępowanie o nadanie tytułu profesora zostało wszczęte przed zmianą ustawy, która nastąpiła z dniem 1 września 2005 r. Z zastosowania powyższego przepisu przejściowego winno wynikać, że uchwała Rady Wydziału Historycznego [...] z dnia 18 marca 2005 r. wymagała skontrolowania przez organ odwoławczy na podstawie stanu prawnego z dnia jej wydania. Organ odwoławczy nie ustalił jednak treści przepisów, do których odsyła art. 27 ust. 5 ustawy. Przepis ten nakazuje odpowiednie stosowanie w postępowaniu o nadanie tytułu profesora przepisów art. 20 ust. 1 - 3 oraz art. 21 ustawy. W szczególności istotny jest tu przepis art. 20 ust. 2 ustawy, gdyż określa on krąg osób uprawnionych do głosowania uchwały w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z treścią powyższego przepisu do głosowania uprawnieni są członkowie rady właściwej jednostki organizacyjnej posiadający tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego. Uszło uwadze organu odwoławczego, a także organu pierwszej instancji, że w głosowaniu nad uchwałą z dnia 18 marca 2005 r. brały udział osoby, co do których istnieją poważne wątpliwości, czy były uprawnione do głosowania w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu. Jak wskazał Sąd I instancji z treści protokołu posiedzenia Rady Wydziału Historycznego z 18 marca 2005 r. wynika, że w posiedzeniu brały udział 32 osoby o tytule profesora lub doktora habilitowanego (w tym jeden przedstawiciel związków zawodowych). Pozostałe osoby to nauczyciele akademiccy na stanowisku docenta i adiunkta, przedstawiciele pozostałych nauczycieli akademickich, przedstawiciele pracowników niebędących nauczycielami akademickimi. Z końcowej części protokołu wynika, że nad uchwałą głosowało 51 osób. Porównanie liczby profesorów i doktorów habilitowanych wskazanych imiennie w protokole do liczby osób głosujących nad uchwałą wskazuje, że w głosowaniu brały udział osoby nieuprawnione. Ponadto Sąd zaznaczył, że decyzja organu kolegialnego (zgodnie z zasadą pisemności postępowania - art. 14 § 1 k.p.a.) jest "opatrywana podpisami" osób uczestniczących w jej przyjęciu. Dopuszcza się też ujęcie treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku głosowania w protokole posiedzenia, jednakże w takiej sytuacji do protokołu powinna być załączona - podpisana przez uczestników posiedzenia uprawnionych do głosowania - lista obecności członków organu kolegialnego. Organ obowiązany jest doręczyć stronie oryginał uchwały, albo jej uwierzytelniony odpis (vide: wyrok Sadu Najwyższego z 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN - OSNP 2004/16/274). W aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie ma uchwały opatrzonej podpisami osób uprawnionych do jej podjęcia. Nie ma także listy obecności z własnoręcznymi podpisami osób uprawnionych do głosowania. Niezależnie od wyżej omówionych uchybień – zdaniem Sądu – organy nie dostrzegły, że w dniu 18 lutego 2005 r. organ pierwszej instancji podjął uchwałę o wszczęciu postępowania o nadanie skarżącemu tytułu profesora. Z akt sprawy nie wynika, czy uchwała ta weszła do obiegu prawnego. Okoliczność ta nie była rozważana przez organy obydwu instancji, pomimo że mogło dojść do wydania dwóch sprzecznych z sobą rozstrzygnięć w tej sprawie. Kolejnym uchybieniem organu pierwszej instancji – wskazał Sąd – którego nie dostrzegł organ odwoławczy jest niedoręczenie skarżącemu uchwały, co narusza przepis art. 109 § 1 k.p.a. Wymogu doręczenia rozstrzygnięcia nie spełnia przesłanie pismem informacji (pismo z 4 kwietnia 2005 r.) opatrzonej podpisem Dziekana Wydziału Historycznego [...] o tym, że Rada Wydziału Historycznego [...] stwierdza, iż przedstawiony dorobek naukowy nie stanowi wystarczającej podstawy do wszczęcia postępowania o nadanie skarżącemu tytułu profesorskiego. Poza tym informacja zawarta w piśmie jest niespójna z treścią protokołu z 18 marca 2005 r. Ponadto, uchwała Rady Wydziału nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymagania art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w szczególności nie odnosi się do całego materiału dowodowego, w tym do opinii trzech profesorów załączonych do wniosku o wszczęcie postępowania. Tych nieprawidłowości nie usuwa uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Uchybienie powyższym przepisom procesowym przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, stanowi – w ocenie Sądu – zarazem naruszenie art. 26 ust. 1 ustawy z 14 marca 2003 r. przez brak odniesienia się do całego materiału dowodowego, w tym do wzmiankowanych już opinii trzech profesorów przedłożonych przez skarżącego, których treści nie zostały podważone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Ponadto skarżący nie został pouczony o terminie i sposobie odwołania (pomimo że odwołanie złożył w terminie, o jakim mowa w art. 21 ust. 1 ustawy). Podkreślić należy – w ocenie Sądu – że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym jej zakresie. Kontrola instancyjna sprawy obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak również ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawy doszło do naruszenia tej zasady. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a w szczególności: przepisu art. 20 ust. 1-3, art. 21, art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 5, art. 29 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych (Dz. U. Nr. 65, poz. 595 ze zm.), § 13 Statutu Centralnej Komisji do Spraw Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych z dnia 19 kwietnia 1991 r. ze zm.; art. 127 § 3 k.p.a., przepis art. 77 i 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez : - uznanie, że w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała Rady Naukowej narusza prawo w stopniu skutkującym jej uchylenie oraz wskazanie, że została podjęta niezgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, - niewłaściwą interpretację na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów dotyczących Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów trybu podejmowania uchwał i wydawania decyzji przez organ kolegialny; 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 ustawy o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, a w szczególności przepisów: art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., przez : - stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, która miała istotny wpływ na wynik sprawy oraz uznanie, że w podjęciu uchwały Rady Wydziału brały udział osoby nieuprawnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w rozważaniach swych pominął analizę art. 29 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym, który stanowi, że w postępowaniu o nadanie tytułu profesora w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z analizy tych przepisów wynika jednoznacznie, że przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio, a nie w zastępstwie ustawy i wydanego na jej podstawie Statutu. Wynika stąd pierwszeństwo stosowania przepisów ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym, gdzie jest przewidziany tryb podejmowania uchwał decyzji i tryb odwoławczy. Natomiast uchwała Rady Wydziału o niepoparciu wniosku Kandydata do tytułu Profesora została przegłosowana przez wymaganą liczbę członków (48 głosów) uprawnionych do głosowania. Zatem została zachowana zasada bezwzględnej większości głosów w głosowaniu tajnym. Wątpliwości Sądu odnośnie osób uprawnionych do losowania mogły zostać usunięte poprzez zażądanie wykazu z podaniem stopnia lub tytułu naukowego. Wykładnia przepisów przez Sąd Wojewódzki w tym zakresie, że zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego przy podejmowaniu uchwały przez organ kolegialny - jest błędna, również niezasadny jest zarzut, że uchwała nie została doręczona skarżącemu. Przepis wymaga, aby kandydat został poinformowany o treści uchwały (art. 21 ust. 1 ustawy). Nie jest konieczne doręczenie samej uchwały. Protokół z posiedzenia Rady Wydziału - będący do wglądu dla Kandydata - zawiera uzasadnienie odmownej uchwały. Z uwagi na tryb podejmowania takiej uchwały (w głosowaniu tajnym) - uzasadnienie nie może być tak szczegółowe, jak tego wymaga przepis art. 107 k.p.a. Brak pouczenia o możliwości odwołania nie ma wpływu na ważność uchwały, skoro odwołanie zostało złożone w terminie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. N. wnosząc o jej oddalenie wskazał m.in., iż pełnomocnik Centralnej Komisji podaje, że uprawnionych do głosowania było 66 osób i że głosowało 51 osób. Później, pomimo że głosowanie odbyło się na Radzie Wydziału, a nie Radzie Naukowej wyraźnie sugeruje, że w głosowaniu wzięli udział wyłącznie samodzielni pracownicy naukowi. Nasuwa się więc pytanie od kiedy to tzw. przedstawiciele pozostałych pracowników wydziału stanowią aż tak znikomą mniejszość. Zwykle na radach wydziału to właśnie oni są w większości. Jakoś trudno mi uwierzyć by członkowie Rady Wydziału Historycznego [...] stanowili tutaj wyjątek. Zauważył również, że przedstawiciel Centralnej Komisji poucza Sąd, że mógł rozwiać swoje wątpliwości: "poprzez zażądanie wykazu z podaniem stopnia lub tytułu naukowego". Oczywiście ma na myśli wykaz członków Rady Naukowej, w której są sami dr hab. i profesorowie. Nic by to nie dało gdyż to nie Rada Naukowa lecz Rada Wydziału podjęła uchwałę w mojej sprawie. Pełnomocnik Centralnej Komisji mógł załączyć listę członków Rady Wydziału. Wtedy okazałoby się ilu samodzielnych pracowników naukowych wzięło w niej udział w dniu, w którym odbyło się głosowanie nad moją sprawą. Przecież Sąd zawsze informuje strony, że dokumenty mające znaczenie dla sprawy należy dołączyć. W trakcie postępowania kasacyjnego, skarżący w piśmie procesowym podniósł okoliczności faktyczne, które - jego zdaniem - miały wpływ na treść podjętej przez Radę Wydziału uchwały, a dotyczyły osoby P. D., którego biografia była podstawową publikacją skarżącego, uzasadniającą przyznanie tytułu profesora. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) sąd I instancji wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Jednakże w przypadku gdy nasuwają się istotne wątpliwości co do danej okoliczności, a nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania, Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Sąd I instancji na podstawie protokołu z posiedzenia Rady Wydziału Historycznego [...] z dnia 18 marca 2005 r. powziął wątpliwości, czy w głosowaniu nad uchwałą brały udział osoby uprawnione. Przy czym – jak wynika z uzasadnienia wyroku – najpierw stwierdził, że są to co do tego poważne wątpliwości, a następnie bez przeprowadzenia dowodu stwierdził, że w głosowaniu wzięły udział osoby nieuprawnione. W sytuacji gdy Sąd I instancji na podstawie akt sprawy nie może stwierdzić jednoznacznie, które osoby były uprawnione do głosowania uchwały, to zobligowany był kwestie te wyjaśnić. Przeprowadzenie dowodu z listy obecności członków Rady Wydziału na posiedzeniu w dniu 18 marca 2005 r. nie powodowało bowiem nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a pozwoliłoby Sądowi na dokonanie prawidłowej oceny przedmiotowej kwestii. Zwłaszcza że z protokołu posiedzenia wynika liczba osób uprawnionych do głosowania. Jeżeli Sąd zakwestionował prawdziwość tych danych, to musiał posiadać stosowny dowód na tę okoliczność. Całkowicie chybiony jest pogląd Sądu I instancji, iż skarżącemu powinien być doręczony oryginał uchwały Rady Wydziału z dnia 18 marca 2005 r. wraz z podpisami osób ją podejmujących oraz uzasadnieniem, zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do art. 29 ust. 1 cyt. ustawy o stopniach naukowych i tytułach naukowych, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w postępowaniu dotyczącym tytułu profesora ale odpowiednio i w zakresie nieuregulowanym w ustawie. Jeżeli ustawa reguluje daną procedurę, to nie ma podstaw do stosowania w tym zakresie przepisów k.p.a. Taka sytuacja zachodzi w przypadku doręczania uchwał Rady Wydziału. Stosownie do art. 21 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 5 ww. ustawy, osoba ubiegająca się o nadanie tytułu naukowego zostaje powiadomiona o treści uchwały, a oczywistym jest, iż czym innym jest powiadomienie o treści podjętej uchwały, a zupełnie czym innym jest doręczenie uchwały. Powiadomienie o treści uchwały w żaden sposób nie musi odpowiadać wymogom z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Również niezrozumiałe są - w świetle obowiązujących w tym zakresie unormowań - wątpliwości Sądu I instancji co do wzajemnych relacji pomiędzy uchwałą Rady Wydziału Historycznego [...] z dnia 18 lutego 2005 r. oraz 18 marca 2005 r. Jak wynika z protokołu posiedzenia Rady Wydziału z dnia 18 lutego 2005 r., Rada ta powołała Komisję celem podjęcia czynności w sprawie nadania skarżącemu tytułu profesora. Zgodnie bowiem z § 22 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie trybu przeprowadzania czynności w przewodach doktorskim i habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu profesora (Dz. U. Nr 15, poz. 128), Rada Wydziału może powołać spośród swoich członków posiadających tytuł profesora, zespół w celu przygotowania wniosków dotyczących czynności postępowania, o których mowa w art. 27 ust. 3 cyt. ustawy o stopniach naukowych i tytułach naukowych, a więc m.in. wniosku co do wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora. Właśnie taki charakter miała uchwała z dnia 18 lutego 2005 r., co wynika jednoznacznie z protokołu posiedzenia Rady Wydziału. Nie jest również trafne stanowisko Sądu co do charakteru postępowania prowadzonego przed Centralną Komisją ds. Stopni i Tytułów wywołane odwołaniem od uchwały Rady Wydziału o odmowie wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora. Jak to wskazano wyżej, postępowanie przed Centralną Komisją reguluje powołana ustawa z dnia 14 marca 2003 r., przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie oraz statut Komisji. Tylko co do kwestii nieuregulowanej w ustawie mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Charakter postępowania odwoławczego przed Centralna Komisją nie jest identyczny jak w przypadku postępowania odwoławczego od decyzji organu administracji publicznej, prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki postępowania w sprawie nadawania stopni i tytułów naukowych. Komisja poza oceną legalności zaskarżonej uchwały Rady Wydziału, przeprowadza własne postępowanie co wynika wprost z art. 35 ww. ustawy, a podejmowana decyzja zapada w głosowaniu tajnym, co powoduje, że również przepisy dotyczące postępowania odwoławczego muszą być stosowane odpowiednio, a nie wprost. Z tych wszystkich względów, uznając że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sad Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.