I SA/Wa 667/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie asesor WSA Maria Tarnowska asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim - Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy komunalizacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L. własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w tej dacie w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni [...] m2 (odpowiadającej aktualnej działce nr [...] o powierzchni [...] m2) i nr [...] o powierzchni [...] m2 (odpowiadającej aktualnej działce nr [...] o powierzchni [...] m2), w obrębie [...], uregulowanych w księdze KW nr [...]. Powyższą decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy: Wojewoda L. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. odmówił nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. własności wyżej opisanych nieruchomości. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia 7 lutego 2000 r. Gmina Miasto L. wystąpiła o komunalizację opisanych powyżej nieruchomości, załączając dokumentację inwentaryzacyjną i wskazując jako podstawę prawną nabycia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wobec zapisu w karcie inwentaryzacyjnej, że władającym przedmiotową nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r. był T. Sp. z o.o. Wojewoda ustalił, że jak wynika z pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Handlu Zagranicznego z dnia 9 lipca 1982 r. realizując decyzję Nr [...] Komitetu Gospodarczego Rady Ministrów przystąpiono do przekształcania przedsiębiorstw państwowych w spółki handlowe. Przekształcenie miało odbywać się z zachowaniem dotychczasowej nazwy i całkowicie na bazie środków trwałych i obrotowych przedsiębiorstw państwowych. W przypadku przedsiębiorstwa państwowego Z. "T." w L. przekształcenie odbywało się dwutorowo; zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 1983 r. Minister Handlu Zagranicznego postawił to przedsiębiorstwo w stan likwidacji, a jednocześnie aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1982 r. została zawiązana spółka z o.o. – T.", w której największym udziałowcem był Skarb Państwa. W umowie tej nie opisano, jakie składniki majątkowe wniósł Skarb Państwa do spółki w formie aportu w celu pokrycia obejmowanych udziałów. Organ wskazał, że faktycznie została na poczet tych udziałów wydana przedmiotowa nieruchomość, zaś prawne przekazanie przedmiotowej nieruchomości spółce nastąpiło dopiero aktem notarialnym z dnia [...] października 2003 r. Tym samym ustalono, że w dniu 27 maja 1990 r. T. nie dysponowała formalnym prawem do gruntu, lecz ponieważ nieruchomość ta pozostała po zlikwidowanym przedsiębiorstwie państwowym, to zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, prawo do dysponowania nią należało do organu założycielskiego, czyli do Ministra Handlu Zagranicznego. Z tych okoliczności Wojewoda wyprowadził wniosek, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowego organu administracji państwowej, lecz do centralnego organu administracji rządowej, co powoduje, że nie zachodzą przesłanki do jej komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Dodatkowo organ wojewódzki ustalił, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, albowiem T. Sp. z o.o. realizowała m.in. Plan RO 86, czyli centralny plan mobilizacji gospodarki narodowej. Na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się budynki magazynowe, które służyły do realizacji powyższych celów, czyli zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej – zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Tym samym zachodzą negatywne przesłanki wykluczające komunalizację a przewidziane w art.11ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w dniu 27 maja 1990 r. opisana nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż prawo do dysponowania nią, jako mieniem pozostałym po likwidacji przedsiębiorstwa państwowego należało do organu założycielskiego tego przedsiębiorstwa tj. Ministra Handlu Zagranicznego. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu, że w sentencji podano numery działek według ich stanu ewidencyjnego na dzień 27 maja 1990 r. stwierdził, że sprawa dotyczy komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., co przesądza o tym, że oznaczenie nieruchomości musi odpowiadać stanowi inwentaryzacyjnemu oraz ewidencji gruntów z tej daty a ponadto, w sentencji zaskarżonej decyzji podano także aktualną numerację działki według obecnej ewidencji gruntów, co umożliwia identyfikację konkretnej nieruchomości. Ponadto w ocenie organu odwoławczego nie uzasadniony jest zarzut, że Wojewoda nie odniósł się do działki nr [...], która według karty ewidencyjnej była we władaniu Referatu Komunalnego Delegatury Urzędu Miasta L. dla [...], a która nie była wykorzystana przez T. - jednostkę użytkującą pozostałe grunty. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2006 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skarżąca podniosła, że bezsporne w sprawie jest, że Z. "T." a także "T." Sp. z o.o. nie legitymowała się w dniu 27 maja 1990 r. żadnym tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości a zatem wbrew ustaleniem organu odwoławczego nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W skardze wskazano również, że nieruchomość nie mogła też należeć do Ministra Skarbu Państwa a wcześniej Ministra Handlu Zagranicznego a przepis art. 42 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych w dacie 27 maja 1990 r. miał inną treść, niż wskazuje organ odwoławczy. Natomiast art. 46 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych stanowił, że w wypadku likwidacji przedsiębiorstwa o przeznaczeniu majątku decyduje organ założycielski. Skarżąca wskazała również, że art. 46 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych stanowiący, że: "Z chwilą likwidacji przedsiębiorstwa mienie tego przedsiębiorstwa pozostałe po likwidacji przejmuje organ założycielski" został wprowadzony dopiero ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. Podkreślono również, że Spółka T. przejęła jedynie aktywa i pasywa określone w sprawozdaniu finansowym a stanowiący podstawę przekazania bilans nie obejmował, zgodnie z obowiązującymi wówczas zasadami prowadzenia rachunkowości, nieruchomości gruntowych. Ponadto według skarżącej organy nie odniosły się do działki nr [...] o powierzchni [...] m2, która stanowi teren zielony ogólnodostępny i w dniu 27 maja 1990 r. nie była wykorzystywana przez T., co potwierdza karta inwentaryzacyjna nieruchomości nr [...] oraz poświadczony wypis z rejestru gruntów. Zgodnie z protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] listopada 1971 r. Z. przejęły w użytkowane teren o pow. [...] ha, natomiast organy orzekające w sprawie odmawiają komunalizacji [...] ha, tym samym nie wyjaśniając stanu użytkowania gruntów o powierzchni [...] ha. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem oceny Sądu jest ostateczna decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą komunalizacji nieruchomości składającej się z dwóch działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] (według stanu na dzień 27 maja 1990 r.), położonych w L. przy ul. [...]. Według organów orzekających w sprawie przedmiotowa nieruchomość nie należała w dacie 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i tym samym nie zostały spełnione przesłanki art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz.191). Podstawą do przyjęcia takiego stanowiska było ustalenie, że prawo do dysponowania tą nieruchomością, jako mieniem pozostałym po likwidacji przedsiębiorstwa państwowego Z. T. należało do jego organu założycielskiego – Ministra Handlu Zagranicznego zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. 1991 r., Nr 18, poz.80 ze zm.). Należy w tym miejscu wskazać, że rozpoznając wniosek komunalizacyjny organy orzekają biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny na dzień 27 maja 1990 r. tj. datę wejścia w życie wskazanej powyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stosownie do obowiązującego w tej dacie art. 42 ust. 1-5 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych: "Organ założycielski wyposaża przedsiębiorstwo w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu. Przedsiębiorstwo gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem stanowiącym część mienia ogólnonarodowego zapewnia jego ochronę. Przedsiębiorstwo państwowe wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia ogólnonarodowego będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych przepisami ustawowymi, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5. Przedsiębiorstwo państwowe, wykonując przysługujące w myśl ust. 3 uprawnienia w stosunku do mienia ogólnonarodowego wydzielonego mu przy jego utworzeniu oraz nabytego w toku działalności może zbywać środki trwałe w drodze publicznego przetargu. Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia zasady organizowania przetargu oraz warunki, w których dopuszcza się odstąpienie od przetargu." Jak wynika zatem z treści przepisu art. 42, będącego podstawą do przyjęcia przez organy, że przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dacie 27 maja 1990 r. z brzmienia tego przepisu wniosku takiego nie można było wyprowadzić. Natomiast art. 46 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych w brzmieniu: "Z chwilą likwidacji przedsiębiorstwa mienie tego przedsiębiorstwa pozostałe po likwidacji przejmuje Skarb Państwa. O przeznaczeniu tego majątku decyduje organ założycielski zgodnie z ustawą o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych", został wprowadzony przez ustawodawcę art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwach państwowych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 1991, Nr 2, poz. 6) i wszedł w życie w dniu 7 stycznia 1991 r. Według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. art. 46 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych stanowił jedynie, że w wypadku likwidacji przedsiębiorstwa o przeznaczeniu majątku decyduje organ założycielski. Jak zatem wynika z powyższego nie trafnym było powoływanie art. 42 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych przez organy orzekające w sprawie. Kluczowym zagadnieniem było jednakże ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość była mieniem przedsiębiorstwa T. Sp. z o.o., a także jaki tytuł prawny przysługiwał temu podmiotowi do przedmiotowej nieruchomości. Bezsporne w sprawie jest, że wymienionej Spółce nie przysługiwał żaden tytuł prawny do nieruchomości (zarząd lub użytkowanie) a skoro tak, to organy powinny rozważyć ze szczególną wnikliwością, czy istotnie zachodzą podstawy do przyjęcia wyłączenia tej nieruchomości z komunalizacji. Organy były do tego zobligowane w kontekście zapisów art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1989, Nr 14, poz. 74) oraz przy dokładnym wskazaniu przez ustawodawcę przypadków wyłączenia mienia z komunalizacji (art. 11, 12 wymienionej powyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Skoro organy obu instancji przyjęły, że Z. T., dla którego organem założycielskim był Minister Handlu Zagranicznego, czyli centralny organ administracji państwowej a mienie tego przedsiębiorstwa nie należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to należało ustalić, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie tego przedsiębiorstwa. Na tę okoliczność organ pierwszej instancji wskazał, że nieruchomość "faktycznie" wchodziła w skład przedsiębiorstwa, chociaż formalnie została mu przekazana w dniu [...] października 2003 r. Tymczasem przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywały określony art. 38 i dalszych przepisów tej ustawy sposób przekazywania gruntów w zarząd lub użytkowanie. Na marginesie należy też zwrócić uwagę, że akt notarialny z dnia [...] października 2003 r., który wskazuje Wojewoda dotyczył tylko jednej z działek wchodzących w skład nieruchomości. Powstaje zatem pytanie, w kiedy i w jaki sposób Spółka T. została wyposażona w mienie, w skład którego wchodzi sporna nieruchomość, obejmująca obie działki. W tym miejscu należy podzielić zarzut skargi, że nie została wyjaśniona w sprawie istotna okoliczność a mianowicie rozbieżność między powierzchnią nieruchomości przekazaną protokołem z dnia [...] listopada 1971 r. określoną w §1 protokołu, jako powierzchnia [...] hektarów a powierzchnią, której dotyczy rozstrzygnięcie organów tj. [...] ha nieruchomości, której komunalizacji odmówiono. Trzeba też zauważyć, że protokół zdawczo – odbiorczy z dnia [...] listopada 1971 r. w §1 w precyzyjny sposób opisywał granice przekazywanej nieruchomości, co uszło uwadze organom rozpatrującym wniosek komunalizacyjny skarżącej a umożliwiało określenie nieruchomości na podstawie map i ewidencji. Kolejnym zagadnieniem niedostatecznie wyjaśnionym w sprawie było przyjęcie, że nieruchomość podlegała wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 omawianej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bo służyła do wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, gdy tymczasem w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu dotyczącego działki nr [...] (obecnie [...]) określającego - ustalającego, co znajdowało się na tej działce w dacie 27 maja 1990 r. W tym miejscu wskazać należy, że art. 11 powyższej ustawy jest przepisem szczególnym, określającym wyjątek od zasady komunalizacji z mocy prawa mienia ogólnonarodowego a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1120/ 97, publ. Lex 45062). Według art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej tylko takie składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stały się mieniem komunalnym, które w dniu wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r., służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Zarówno z treści cytowanego przepisu, jak i z praktyki powszechnie przyjętej przy jego stosowaniu, tak w orzecznictwie sadowym, jak i administracyjnym, wynika że o wyłączeniu z komunalizacji decyduje faktyczny sposób wykorzystywania go w dniu 27 maja 1990 r., chociażby nie miał oparcia w tytule prawnym. Przyjęte w tym przepisie określenie "służą wykonywaniu zadań publicznych" spełnione jest wówczas, gdy sposób korzystania z mienia, o którym mowa, łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 1998 r., sygn. I SA 1683/97, publ. Lex 45082. O ile organ pierwszej instancji nie przeprowadził w tym zakresie wnikliwie postępowania dowodowego, o tyle organ odwoławczy zagadnieniem tym w ogóle się nie zajął i nie rozpatrzył podnoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego zakwalifikowania przedmiotowej nieruchomości do mienia służącego wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Reasumując stwierdzić należy, że organy obu instancji nie przeprowadziły w sposób dostateczny i wnikliwy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy a przy tym uchybiły zasadom określonym w art.7, 77 i 80 k.p.a. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.