II SA/Wa 616/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie Ewa Grochowska-Jung, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nabycia uprawnień do lokalu mieszkalnego oddala skargę L. K. pismem z dnia [...] lipca 2002 r. zwróciła się do Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. o stwierdzenie nabycia uprawnień do kwatery położonej w W. [...]. W uzasadnieniu podniosła, że powyższą kwaterę przydzielono decyzją z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] jej ówczesnemu mężowi J. K. Sąd Wojewódzki w W. [...] sygn. akt [...] w dniu [...] maja 1993 r. rozwiązał małżeństwo J. i L. K. przez rozwód. Po tej dacie byli małżonkowie wspólnie mieszkali do lutego 1996 r. tj. do czasu opuszczenia przedmiotowej kwatery przez J. K. Wnioskodawczyni, powołując się na treść art. 23 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 6 lipca 2001 o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 81, poz. 877), uważa, że spełniła wszystkie ustawowe przesłanki uzasadniające stwierdzenie nabycia uprawnień do dotychczas zajmowanej kwatery, bowiem jest rozwiedzionym małżonkiem i w kwaterze tej zamieszkuje przed [...] stycznia 2001 r. J. K. w lutym 1996r. wyprowadził się i mieszka w innym lokalu. Dyrektor Oddziału Terenowego Nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. w piśmie dnia [...] sierpnia 2002 r. wyjaśnił wnioskodawczyni, że brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia prośby, a przytoczona podstawa prawna jest wybiórcza. Uznał, że jako była żona żołnierza zawodowego L. K. jest osobą nieuprawnioną, której sprawę mieszkaniową należy rozpatrywać w kontekście art. 28 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368). Rzecznik Praw Obywatelskich działając na podstawie art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2001r. Nr 14,poz.147) w dniu [...] października 2002 r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. o spowodowanie rozstrzygnięcia sprawy L. K. Zwrócił uwagę, wniosek L. K., którego treść nie pozostawia żadnych wątpliwości, nie został rozstrzygnięty decyzją administracyjną. W konsekwencji wnioskodawczyni pozbawiona została możliwości wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia. Nie jest możliwa też kontrola legalności niekorzystnego dla L. K. rozstrzygnięcia. W piśmie tym Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił również interpretację przepisu art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Dyrektor Oddziału Rejonowego W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa i art. 13 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2002 r., Nr 42, poz. 368 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. K. od decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] WAM z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie potwierdzenia nabycia uprawnień do zajmowanego lokalu mieszkalnego umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu stwierdził, że pismo Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] WAM z [...] sierpnia 2002 r. stanowiło decyzję w rozumieniu art. 107 kpa. Natomiast nie podziela stanowiska L. K., że przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Przepis art. 22 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jednoznacznie wskazuje, że prawo do kwatery przysługuje żołnierzowi zawodowemu od dnia powołania go do czynnej służby wojskowej, a prawo to realizuje się na wniosek żołnierza zawodowego – art. 24 ust. 1 powołanej ustawy. Natomiast żaden z przepisów ustawy nie przewiduje nabycia (lub zachowania) prawa do osobnej kwatery stałej przez byłą żonę żołnierza zawodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Warszawie po rozpoznaniu skargi L. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2002 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wyrokiem z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 3165/02 uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu podał, że potraktowanie pisma Rzecznika Praw Obywatelskich jako odwołania było niedopuszczalne. Należy zatem uznać, że decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa i jako taka nie mogła ostać się w obiegu prawnym. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r., działając na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1203 ze zm.) i art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia uprawnień do lokalu mieszkalnego [...] w W. zajmowanego przez L. K. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu stwierdził, że do dnia rozstrzygnięcia niniejszą decyzją wniosek L. K. nie został rozpatrzony. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw do spraw niezakończonych ostatecznymi decyzjami stosuje się przepisy ustawy obowiązującej od dnia nowelizacji. Zgodnie z tymi przepisami realizacja prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przysługuje żołnierzowi służby stałej od dnia wyznaczenia go na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i następuje w formie decyzji. Obowiązująca ustawa nie upoważnia dyrektora oddziału regionalnego WAM do wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz służby stałej, a taką jest L. K. W sytuacji wyjątkowej, zgodnie z art. 29 powołanej ustawy, dyrektor oddziału regionalnego agencji za zgodą Ministra Obrony Narodowej może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. W odwołaniu od powyższej decyzji L. K. domagała się wydania decyzji zgodnie z obowiązującym prawem i zasadami współżycia społecznego tj. prawa do nabycia uprawnień do kwatery stałej. Podniosła, że organ zamiast podać dokładnie źródła prawa w decyzji używa skrótów, co skutkować powinno jej nieważnością. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. K. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z [...] października 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Wniosek L. K. o stwierdzenie nabycia uprawnień do zajmowanej kwatery wpłynął do organu I instancji [...] lipca 2002 r., zatem pod rządami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r. Zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art. 23 ust. 5b przedmiotowej ustawy zachowanie bądź nabycie uprawnień do kwatery stwierdzał w drodze decyzji administracyjnej dyrektor oddziału terenowego Agencji. Od 1 lipca 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, którą w art. 1 pkt 17 zmieniono przepis art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W konsekwencji obowiązujące od 1 lipca 2004 r. przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie przewidują możliwości orzekania w sprawie uprawnień do osobnej kwatery stałej. Niniejsze bezsprzecznie stanowi przesłankę do stwierdzenia bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania i jego zakończenie przez umorzenie. Biorąc pod uwagę, że w obrocie prawnym pozostał nierozpoznany wniosek L. K. o stwierdzenie nabycia uprawnień do zajmowanej kwatery, który wpłynął do organu I instancji [...] lipca 2002 r., organ rozpatrzył go z uwzględnieniem nowego stanu prawnego, do czego był zobowiązany przepisem art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lecz niezakończonych ostatecznymi decyzjami lub umowami, poza określonymi warunkami nie będącymi przedmiotem niniejszej sprawy, stosuje się przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Odnosząc się do stwierdzenia strony, że decyzja zawiera uchybienia powodujące jej nieważność mocy prawa, tj. brak wyczerpującego podania źródeł prawa, poprzez stosowanie skrótów należy stwierdzić, że ten argument nie wyczerpuje przesłanek zawartych w art. 156 § 1 kpa, będących podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Na powyższą decyzję L. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uznając, że narusza ona wszelkie zasady postępowania administracyjnego oraz wniosła o wydanie decyzji zgodnie z obowiązującym prawem i zasadami współżycia społecznego. W uzasadnieniu podniosła, że organ akceptuje stan bezprawia. J. K. opuścił mieszkanie w lutym 1996 r., z zamiarem zwolnienia kwatery na stałe. Utrzymywanie bezzasadnego statusu J. K. jako najemcy kwatery pozbawia skarżącą i jej dzieci stabilizacji życiowej. Wskazała, że do tej pory spotkała się jedynie z bezdusznością i błędnym stosowaniem prawa przez organy WAM. Miała też do czynienia z dyskryminacją kobiety. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/. Oznacza to, że jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza, sąd obowiązany jest skargę oddalić. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy dojść do wniosku, że skarga nie jest zasadna. Skarżąca wniosek o stwierdzenie nabycia uprawnień do kwatery położonej w W. [...] złożyła [...] lipca 2002 r. Jako podstawę prawną żądania wskazała art. 23 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r. Zgodnie z art. 23 ust. 5 powołanej ustawy właściwym do rozpatrzenia wniosku był dyrektor oddziału terenowego Agencji. Na wstępie należy zatem rozważyć, czy pismo Dyrektora Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak [...] można uznać za decyzję administracyjną. W świetle bowiem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 3165/02 uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] oznaczałoby, że pismo to z uwagi na brak odwołania skarżącej, korzystałoby z przymiotu decyzji ostatecznej. Natomiast uznanie, że pismo to nie jest decyzją administracyjną, powodowałoby konieczność rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2002 r. Zdaniem Sądu, pismo to nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej. Zawiera wprawdzie niektóre jej elementy jak oznaczenie strony i organu jak również wskazanie, że brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia przedstawionej prośby. Jednakże powołanie się jedynie na przepis art. 23 ust. 5 pkt 3 i 28 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej bez wyjaśnienia wskazanej podstawy prawnej i podania treści tych przepisów, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mowa w art. 107 § 3 kpa. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa polega bowiem nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis – rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca we wniosku wyraźnie określiła żądanie jak również przedstawiła swoją wykładnię przepisu art. 23 ust. 4 powołanej ustawy, natomiast organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2002 r. w ogóle pomiął tę kwestę, nie zawarł również pouczenia o dopuszczalności wniesienia odwołania. Brak tych elementów, a w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowi, że pismo to nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa. Również Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z dnia [...] października 2002 r. skierowanym w trybie art. 14 pkt 2 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej agencji Mieszkaniowej uznał, że wniosek L. K. z [...] lipca 2002 r. nie został rozstrzygnięty decyzją administracyjną. Tym samym wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2002 r. pozostawał nie rozpatrzony. Rozumiejąc racje, jakimi kieruje się skarżąca, należy jednak stwierdzić, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 6 kpa, organ administracji zobligowany jest do rozpoznania sprawy na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. W przypadku zastosowania przepisów nieobowiązujących, decyzja wydana na ich podstawie, jako rażąco naruszająca prawo, dotknięta jest wadą nieważności. W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie potwierdzenia uprawnień do lokalu mieszkalnego [...] w W. wszczęte zostało na podstawie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r., która w art. 23 przewidywała możliwość zachowania lub nabycia uprawnień do kwatery w drodze decyzji administracyjnej. Bezsporne jest w sprawie, że w dniu 1 lipca 2004 r., weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 1203), którą w art. 1 pkt 17 zmieniono przepis art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W konsekwencji obowiązujące od 1 lipca 2004 r. przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie przewidują możliwości orzekania w sprawie uprawnień do osobnej kwatery stałej. Badając kwestie obowiązującego prawa, organ prawidłowo uznał, iż zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U Nr 116, poz. 1203) do spraw wszczętych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy lecz niezakończonych ostatecznymi decyzjami lub umowami stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Tym samym zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2004 r. Skoro przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości stwierdzenia nabycia uprawnień do kwatery stałej to zgodnie z treścią art. 105 § 1 kpa postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Oznacza to, iż niedopuszczalne jest postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w toku postępowania, jak jest to w niniejszej sprawie, nastąpiła zmiana przepisów ustawowych stanowiących podstawę żądania strony. W tej sytuacji, jeżeli pomiędzy wszczęciem postępowania a wydaniem decyzji przez organ I instancji uchylone zostały przepisy, które stanowiły podstawę prawną decyzji organ I instancji mógł jedynie umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, zaś organ II instancji utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Nie jest też trafny zarzut skarżącej, że organ naruszył przepisy art. 33, art. 47 i art. 71 Konstytucji RP i jako byłej żonie żołnierza odmówił udziału w postępowaniu w przedmiocie nabycia uprawnień do kwatery stałej, jako osobie reprezentującej interesy swoje i dzieci. Organ wszczął postępowanie właśnie z wniosku skarżącej, lecz umorzył je jako bezprzedmiotowe z uwagi na uchylenie przepisów, które stanowiły postawę prawną żądania. Zauważyć również należy, że w postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania zasady współżycia społecznego. Z tych wszystkich względów, uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.