II SA/Gd 594/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie decyzji nakazowych w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia 21 lutego 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 83 ust. 1, w związku z art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) oraz art. 104 Kpa orzekł o odmowie wydania decyzji nakazowych w oparciu o art. 71a ustawy Prawo budowlane z 1994r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, położonego na działce nr [...] w U. przy ul. [...]. Ustalono, że na skutek pisma A. Ś. wszczęte zostało postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania domu jednorodzinnego, przeznaczonego na potrzeby rodzinnego domu dziecka, usytuowanego na działce nr [...] w U. przy ul. [...]. Na podstawie przeprowadzonego w dniu 28 stycznia 2005r. dowodu z oględzin obiektu, organ l instancji ustalił, że pomieszczenia przedmiotowego domu jednorodzinnego są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. W poziomie przyziemia znajduje się garaż wykorzystywany do przechowywania rowerów, kotłownia c.o., pomieszczenie gospodarcze i pokój wychowawcy. W poziomie l piętra znajduje się kuchnia, pokój dzienny z jadalnią i łazienka a w poziomie II piętra i poddasza po trzy pokoje i jednej łazience. Wszystkie pomieszczenia są wyposażone w urządzenia i meble zgodne z przeznaczeniem pomieszczeń. Na dzień przeprowadzonej wizji w budynku zamieszkiwało szesnaścioro dzieci. W konsekwencji powyższych ustaleń organ l instancji uznał, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. Ś., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, iż zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta U. dla działki nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, funkcja terenu określona została jako A-2MN, teren zabudowy jednorodzinnej z istniejącym podziałem na działki budowlane. Odwołująca wskazała, iż przeznaczeniem podstawowym terenu jest funkcja mieszkalna jednorodzinna – z dopuszczeniem funkcji pensjonatowej. W jej ocenie sposób aktualnego użytkowania budynku nie odpowiada funkcji przewidzianej w planie, ponieważ nie jest to dom jednorodzinny, przeznaczony dla rodziny. Dzieci wraz z wychowawcą jedynie wspólnie zamieszkują w budynku, ale ich wzajemne relacje nie odpowiadają definicji rodziny czy osób bliskich. Wspólne zamieszkiwanie wychowanków wraz z wychowawcą oznacza, że obiekt pełni funkcję Domu Dziecka czyli pozostaje publiczną placówką opiekuńczo-wychowawczą. W związku z powyższym przeznaczenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na Dom Dziecka niewątpliwie wymagało uprzedniego zgłoszenia zmiany przeznaczenia i ewentualnie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro takiego zgłoszenia nie dokonano a nadto skoro taka funkcja nie jest dopuszczona w planie zagospodarowania przestrzennego organ l instancji stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego winien w ocenie odwołującej niezwłocznie wydać postanowienie wstrzymujące aktualny sposób użytkowania obiektu. Według odwołującej przebywanie w domu ze swej istoty i przeznaczenia jednorodzinnym dużej kilkunastoosobowej grupy dzieci i młodzieży zbyt drastycznie pogarsza jej warunki życiowe. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 maja 2005r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 71 Prawa budowlanego z 1994r. W ocenie organu II instancji, na podstawie dokonanych ustaleń, pomieszczenia nie są użytkowane w sposób inny, niż określało ich wcześniejsze przeznaczenie. Funkcje poszczególnych pomieszczeń i ich wyposażenie jest w pełni charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, również jednorodzinnej. Organ odwoławczy podkreślił, iż rodzinny dom dziecka można nazwać inaczej wielodzietną "zawodową" rodziną zastępczą. Charakterystyczną cechą takiej instytucji jest to, że jest ona prowadzona w domu lub dużym funkcjonalnym mieszkaniu. Z uwagi na ilość osób przebywających w takim domu i znaczenie takiego obiektu dla mieszkających w nim dzieci trudno uznać, że nie mieści się on w ramach określenia dom jednorodzinny. W ocenie organu, że charakter domu jednorodzinnego nie jest ściśle uzależniony od ilości osób w nim zamieszkujących spokrewnionych ze sobą czy też nie. Ponadto w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolnostojący albo w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych (...), w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch odrębnych lokali mieszkalnych (...). Nie można uznać poszczególnych pokoi w omawianym budynku za odrębne lokale mieszkalne, bowiem dom stanowi wspólną całość dla mieszkających w nim dzieci (rodziny). Zdaniem organu nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, dlatego rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest uzasadnione. W ocenie organu II instancji ważne jest także wyjaśnienie, czy przedmiotowy rodzinny dom dziecka nie wykracza poza ramy pojęcia rodzinnej placówki. Funkcjonowanie rodzinnej placówki opiekuńczo-wychowawczej reguluje od dnia 1 marca 2005r. Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 marca 2005r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz. U. Nr 37, poz.331) uchylające wcześniejsze Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 września 2000r. (Dz. U. Nr 80, poz.900). Zgodnie z dotyczącymi placówek opiekuńczo-wychowawczych, w placówce rodzinnej może przebywać od 4 do 8 dzieci a w uzasadnionych przypadkach ilość ta może ulec zmniejszeniu lub zwiększeniu. Ponadto przepisy te uzależniają od liczby dzieci, ustalonej na 14 osób, konieczność posiadania wyodrębnionych pomieszczeń i wyposażeń. Podczas wizji lokalnej ustalono, że w przedmiotowym budynku zamieszkuje szesnaścioro dzieci, co może wskazywać na naruszenie powołanych przepisów, jednakże nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że zmieniony został sposób użytkowania obiektu, nadto kontrola tych przepisów nie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego. Odnosząc się do argumentu skarżącej, że przedmiotowy budynek narusza obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ wyjaśnił, iż wobec ustalenia, że funkcja domu jednorodzinnego nie została zmieniona, badanie zgodności tej funkcji z planem przestrzennym jest bezzasadne. Również kwestia dotycząca zakłócania porządku publicznego w godzinach nocnych nie podlega uregulowaniu przez prawo budowlane. Sprawa ta powinna zostać rozwiązana w drodze porozumienia miedzy sąsiadami, bądź w postępowaniu cywilnym. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. Ś., zarzucając jej naruszenie prawa polegające na bezprawnym usankcjonowaniu zmiany przeznaczenia tego budynku na placówkę opiekuńczo - wychowawczą – Dom Dziecka. W ocenie skarżącej skoro w planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu została wpisana funkcja mieszkalna jednorodzinna, to ulokowanie tam placówki opiekuńczo-wychowawczej pozostaje w sprzeczności z tą funkcją. Skarżąca podkreśliła, że nie jest to rodzinny dom dziecka, którego podstawową funkcją jest wychowywanie w normalnej rodzinie kilkoro małoletnich (z reguły nie więcej niż 6 dzieci), które mieszkają razem ze swoimi prawnymi opiekunami - rodzicami zastępczymi, a mały dom dziecka, w którym dzieci pozostają pod dozorem najwyżej dwóch wychowawców, przy czym w godzinach wieczornych i nocnych dyżur pełni tylko jeden z nich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż nie narusza ona prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało z inicjatywy skarżącej A. Ś., która w piśmie skierowanym w dniu 17 września 2004r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego twierdziła, iż w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej w U. przy ul. [...] doszło do zmiany sposobu użytkowania z mieszkalnej na funkcję Domu Dziecka. Ustalenia dokonane w niniejszej sprawie przez organy obu instancji są niesporne i niekwestionowane przez stronę skarżącą. Przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej został nabyty przez Powiat aktem notarialnym umowy sprzedaży z dnia 20 sierpnia 2004r. Repertorium A nr [...] i przekazany w trwały zarząd jednostce organizacyjnej placówce opiekuńczo - wychowawczej - Dom Dziecka w U. Przeprowadzony z udziałem stron w dniu 28 stycznia 2005r. dowód z oględzin obiektu wraz z dokumentacją zdjęciową wskazuje, zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organów, iż budynek zachowuje funkcję mieszkalną i jest przeznaczony dla szesnaściorga dzieci oraz ich wychowawcy. Podejmując negatywne rozstrzygnięcia co do zmiany sposobu użytkowania organy nadzoru budowlanego powołały się na przepisy prawa materialnego - art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.), definicję legalną zmiany sposobu użytkowania wywodząc z art. 71 tej ustawy. Wymienione wyżej przepisy w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004r., w zakresie objętym niniejszą sprawą stanowiły co następuje: Art. 71 ust. 1. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zgodnie z ust. 2 cytowanego wyżej przepisu, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Kwestię samowolnej zmiany sposobu użytkowania reguluje z kolei przepis art. 71a, który przewiduje w ust. 1, iż w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Analiza treści przytoczonych przepisów w odniesieniu do okoliczności sprawy przemawia za poglądem, że o ile nie doszło do zmiany istniejącej uprzednio i zachowanej mieszkalnej funkcji obiektu, sposób użytkowania nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. W ocenie Sądu przedmiotowy budynek mieszkalny zachował swą funkcję, mimo iż stał się siedzibą placówki opiekuńczo – wychowawczej. Celem takiej placówki, zgodnie z art. 80 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, Nr 99, poz. 1001, Nr 273, poz. 2703), jest zapewnienie dziecku całodobowej ciągłej lub okresowej opieki i wychowania oraz zaspokajanie jego niezbędnych potrzeb bytowych, rozwojowych, w tym emocjonalnych, społecznych, religijnych, a także zapewnia korzystanie z przysługujących na podstawie odrębnych przepisów świadczeń zdrowotnych i kształcenia. Zaspokajanie potrzeb dziecka placówka realizuje co najmniej na poziomie obowiązującego standardu opieki i wychowania. W sposób oczywisty do niezbędnych potrzeb bytowych zaliczyć należy obowiązek zapewnienia miejsca zamieszkania. Zatem dla dzieci skierowanych na pobyt całodobowy do placówki opiekuńczo – wychowawczej mieszczącej się w budynku przy ul [...] w U., będącej w istocie Domem Dziecka, przedmiotowy budynek pozostaje mieszkaniem, stanowiącym ich jedyne centrum życiowe. Dla oceny, czy zachowana została funkcja mieszkalna przedmiotowego budynku pozostaje bez znaczenia okoliczność, iż opiekę nad dziećmi sprawują wychowawcy, a nie rodzice zastępczy, rodzice naturalni, czy osoby, które dzieci przysposobiły. Forma sprawowanej nad dziećmi opieki pozostaje w ocenie Sądu prawnie obojętna dla oceny sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. W związku z konsekwentnie podnoszonymi zarówno w skardze jak i wcześniej w postępowaniu administracyjnym zarzutów dotyczących formalnej organizacji przedmiotowej placówki, które według skarżącej mają wpływ na ocenę co do zmiany funkcji przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, Sąd dodatkowo wskazuje, że wśród typów placówek opiekuńczo - wychowawczych powołana wyżej ustawa o pomocy społecznej wymienia w art. 80 ust. 1 pkt 2 placówkę rodzinną. W dacie decyzji organu II instancji organizację placówek opiekuńczo – wychowawczych regulowało rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 lutego 2005r. w sprawie placówek opiekuńczo – wychowawczych (Dz. U. z 4 marca 2005r. Nr 37, poz. 331), którego wejście w życie z dniem 19 marca 2005r. oznaczało utratę mocy uprzednio obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 września 2000r. (Dz. U. Nr 80, poz. 900), zachowanych na podstawie art. 159 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. W rozporządzeniu z dnia 14 lutego 2005r. w § 5 ust. 1 pkt 1 mówi się, że placówka opiekuńczo – wychowawcza typu rodzinnego "tworzy jedną, wielodzietną rodzinę dla dzieci, którym nie znaleziono rodziny zastępczej lub przysposabiającej". Stosownie do art. 3 pkt 2 lit. a) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), ilekroć w ustawie (Prawo budowlane) mowa jest o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej dzieci przebywających całodobowo w przedmiotowej placówce opiekuńczo – wychowawczej odpowiada celowi wynikającemu z przytoczonego wyżej przepisu, co oznacza, iż budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej położony w U. przy ul. [...] nie utracił charakteru budynku jednorodzinnego. Zgodzić się trzeba z organ odwoławczym, że poszczególne pokoje w tym budynku, przeznaczone jak wynika z akt sprawy odpowiednio dla kilkorga dzieci, nie stanowią wydzielonych odrębnych lokali mieszkalnych w rozumieniu przytoczonego przepisu, a budynek ten stanowi wspólną całość mieszkalną dla przebywających w nim wychowanków. Nietrafny jest w tym kontekście zarzut skargi odnośnie obowiązku badania zgodności przeznaczenia budynku jednorodzinnego na mały dom dziecka z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że nie ma takiego obowiązku, bowiem ani charakter przedmiotowego budynku ani jego funkcja nie uległy zmianie. Na marginesie tylko Sąd zauważa, iż działalność placówki opiekuńczo – wychowawczej, której celem jest między innymi zaspokajanie potrzeb bytowych dzieci, na terenie przeznaczonym pod funkcję mieszkalną jednorodzinną, nie pozostawałaby w sprzeczności z takim zapisem planu, tym bardziej, że jak sama skarżąca podnosi w odwołaniu, dopuszczalna na tym terenie jest również funkcja pensjonatowa. Ocena zaś co do zachowania funkcji przedmiotowego budynku jednorodzinnego nie może być uzależniona, jak chciałaby skarżąca, od wzajemnych relacji (w rozumieniu pokrewieństwa) między wychowankami a opiekunami. Podnoszone w skardze uciążliwości związane z zakłócaniem spokoju i hałasem powodowanym przez dzieci nie są objęte regulacją ustawy Prawo budowlane. Ponieważ nie było wniosku inwestora o wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania, zarzuty skarżącej co do braku jej udziału w tym postępowaniu są bezpodstawne. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 1992r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę jako niezasadną oddalił.