II SA/Ol 129/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr "[...]" z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę przypadających do zwrotu oddala skargę WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Rozkazem z dnia "[...]" Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego zwolnił z dniem 30 listopada 2005 r. podporucznika L. W. z zawodowej służby wojskowej w związku z upływem terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez tego żołnierza (podstawa prawna: art. 111 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Decyzją z dnia "[...]", Dowódca Jednostki Wojskowej Nr "[...]" ustalił na kwotę 50.382,67 zł zwaloryzowaną na dzień zwolnienia ze służby równowartość kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę podporucznika L. W., jaką żołnierz ten jest zobowiązany zwrócić. W uzasadnieniu podniósł, iż L. W. pobierał naukę w Wojskowej Akademii Technicznej w okresie od dnia "[...]"2000 r. do dnia "[...]"2005 r., zaś od dnia "[...]"czerwca 2005 r. pełnił zawodową służbę wojskową. Ze służby tej zwolniony został z dniem 30 listopada 2005 r. wskutek wypowiedzenia. Organ I instancji zauważył, iż zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), żołnierz zawodowy będący absolwentem szkoły wojskowej, który wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej lub został z niej zwolniony na podstawie art. 111 pkt 9 lit. a, w okresie nieprzekraczającym okresu dwa razy dłuższego od czasu trwania studiów, licząc od dnia ukończenia tych studiów - jest zobowiązany do zwrotu zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę. Zwrot kosztów następuje w wysokości proporcjonalnej do czasu zawodowej służby wojskowej, jaki żołnierzowi zawodowemu pozostał do odbycia. Organ I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie okres służby zawodowej zwalniający z obowiązku zwrotu kosztów wynosi 9 lat 8 miesięcy i 6 dni (dwukrotność okresu nauki). Skoro zatem okres służby L. W. wynosi 5 miesięcy i 5 dni to jest on zobowiązany do zwrotu 95,54% kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę. Zwaloryzowane koszty, ustalone przez Wojskową Akademię Techniczną, wynoszą za okres nauki 52.734,63 zł, z czego 95,54% stanowi kwotę do zwrotu w wysokości 50.382,67 zł. Organ I instancji wskazał jednocześnie, iż szczegółowy sposób ustalania zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę żołnierzy zawodowych oraz warunki i tryb ich zwrotu określone zostały w § 15 i 17 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalenia równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. Nr 135, poz. 1451). W odwołaniu z dnia 5 grudnia 2005 r., pełnomocnik L. W., wnosząc o uchylenie decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr "[...]", podniósł, iż podejmując rozstrzygniecie w tej sprawie organ I instancji pominął dwie istotne dla jej rozstrzygnięcia kwestie. Po pierwsze, zauważył, iż odwołujący się rozpoczął studia w 2000 r., co oznacza, że brak jest podstaw do obciążania go kosztami za okres od dnia rozpoczęcia tych studiów do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r., gdyż rozporządzenie to nie może działać wstecz. Po drugie, wskazał, iż w zaskarżonej decyzji przyjęto jako wartość do zwrotu nie koszty poniesione na utrzymanie i naukę odwołującego się, lecz koszty teoretyczne (księgowe), a więc inne, od tych, o których stanowi przepis art. 54 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dowódca Jednostki Wojskowej Nr "[...]", decyzją z dnia "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy i zastosował w niej właściwe przepisy prawa. Uznając zarzuty odwołania za nieuzasadnione, wskazał, iż przyjęcie argumentacji odwołującego się świadczyło by o nieracjonalności ustawodawcy. Podniósł, iż wbrew tym twierdzeniom, przepisy art. 54 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych należy stosować we wszystkich przypadkach zwolnienia żołnierza zawodowego, który wypowiedział stosunek służbowy po dniu wejściu w życie tej ustawy, tj. po dniu 1 lipca 2004 r., jeżeli w jego aktach osobowych znajdują się dane o równowartości kosztów utrzymania i nauki. W aktach osobowych L. W. znajdują się takie dane, dlatego też organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z prawem. Organ ten podniósł ponadto, iż analiza zapisów dokumentu zawierającego zestawienie równowartości kosztów wskazuje, że są to koszty rzeczywiście poniesione, a nie koszty księgowe. W skardze z dnia 2 lutego 2006 r., pełnomocnik L. W., zarzucając obydwu powołanym wyżej decyzjom naruszenie art. 54 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 15 pkt 1, 2, 3 i 4 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r., a ponadto art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa, wniósł o ich uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu, powołując się na opisany wyżej stan faktyczny sprawy, podniósł, iż w jego ocenie obowiązek zwrotu kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę żołnierza zawodowego obciąża tego żołnierza dopiero od dnia 1 lipca 2004 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej. Wskazał, iż koszty ustalone w oparciu o § 15-17 rozporządzenia nie będą nigdy stanowiły kosztów poniesionych, o których stanowi art. 54 ust. 1 ustawy. Będą to raczej koszty normatywne, tj. rozumiane w ujęciu ekonomicznym jako odpowiadająca przyjętym normom część kosztów rzeczywistych. W tej zaś sytuacji stosowanie do sytuacji skarżącego przepisów rozporządzenia i to dla ustalenia kosztów za okres 2000-2005 jest nieusprawiedliwione, tym bardziej, że zwrot kosztów, określony w art. 80 obowiązującej poprzednio ustawy, w stosunku do absolwentów szkoły wojskowej z lat 2000-2005 i o rok wcześniejszych był wyrażony kwotami dwukrotnie niższymi od ustalonej dla skarżącego. Pełnomocnik zauważył również, iż z zaskarżonych decyzji nie wynika, w jaki sposób ustalona została wysokość obciążających skarżącego kosztów utrzymania i nauki, co sprawia, że nie jest on w stanie sprawdzić, czy tego rodzaju wyliczenia są prawidłowe i uzasadnione. Zauważył także, iż nie zostały one ustalone przez organ, wydający decyzję, lecz przez Wojskową Akademię Techniczną. Pełnomocnik skarżącego wskazał ponadto, iż w okresie pierwszych 18 miesięcy odbywania nauki L. W. miał status kandydata na żołnierza zawodowego. Skoro natomiast jego pobyt w szkole wojskowej traktowany był jako odbywanie służby zasadniczej w ramach powszechnego obowiązku obrony, to wydatki na jego wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie w tym czasie, nie powinny go obciążać, bowiem inni obywatele, wypełniający ten obowiązek otrzymują w tym okresie żołd i nie ponoszą kosztów związanych z odbywaniem służby zasadniczej. Pełnomocnik skarżącego zauważył również, iż zgodnie z art. 70 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna. Wojskowa Akademia Techniczna była i jest natomiast szkołą publiczną, co w konsekwencji powinno być, w jego ocenie, wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę, Dowódca Jednostki Wojskowej Nr "[...]", podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi dodał, iż w jego ocenie brak jest sprzeczności art. 54 ust. 1 ustawy z § 17 rozporządzenia. Zauważył również, iż z brzmienia art. 54 ust. 1 ustawy wynika, iż obowiązek zwrotu kosztów utrzymania i nauki dotyczy całego okresu nauki bez względu na status osoby pobierającej naukę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych decyzji wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym, jeżeli zaskarżona decyzja nie narusza prawa to Sąd zobowiązany jest skargę oddalić. W niniejszej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr "[...]", utrzymująca w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr "[...]" w B. w przedmiocie ustalenia równowartości przypadających do zwrotu kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę żołnierza zawodowego. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), żołnierz zawodowy będący absolwentem szkoły wojskowej, który wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej lub został z niej zwolniony na podstawie art. 111 pkt 9 lit. a, w okresie nieprzekraczającym okresu dwa razy dłuższego od czasu trwania studiów, licząc od dnia ukończenia tych studiów - jest zobowiązany do zwrotu zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę. W niniejszej sprawie bezsporne jest zarówno to, że L. W. jest absolwentem Wojskowej Akademii Technicznej, jak i to, że został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w związku ze złożonym przez siebie wypowiedzeniem stosunku służbowego w okresie nieprzekraczającym okresu dwa razy dłuższego od czasu trwania studiów. W świetle przytoczonego przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie powinno zatem budzić wątpliwości, że jest on zobowiązany do zwrotu zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę. Stosownie do art. 54 ust. 3 i 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, waloryzacja kosztów, o której mowa w ust. 1, następuje corocznie w drodze pomnożenia ich równowartości na dzień ukończenia studiów przez średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, określony w ustawie budżetowej na dany rok. Zwrot kosztów następuje natomiast w wysokości proporcjonalnej do czasu zawodowej służby wojskowej, jaki żołnierzowi zawodowemu pozostał do odbycia. Zauważyć należy, iż określenie szczegółowego sposobu ustalania równowartości kosztów, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, oraz warunków i trybu ich zwrotu, ustawodawca powierzył Ministrowi Obrony Narodowej, który na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy, wydał rozporządzenie z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalenia równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. Nr 135, poz. 1451). Zgodnie z § 15 tego rozporządzenia, koszty rzeczywiście poniesione w związku z nauką żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy, obejmują koszty przypadające na jednego żołnierza szkolonego w zakresie zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia, świadczeń związanych z nauką, dojazdu do miejsca pobierania nauki oraz pomocy finansowej, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W świetle § 17 ust. 1, 2 i 4 tego rozporządzenia, łączne rzeczywiste poniesione koszty, wynikające z ewidencji księgowej, przelicza się w odniesieniu na jednego kandydata na żołnierza zawodowego lub żołnierza zawodowego. Koszty zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia i nauki oraz dojazdu do miejsca jej pobierania, zwane "równowartością kosztów", ustala się natomiast jako sumę faktycznie poniesionych kosztów tych świadczeń w okresie studiów i po ich ukończeniu dane o równowartości kosztów zamieszcza się w aktach personalnych żołnierza zawodowego. W niniejszej sprawie, zgodnie ze znajdującym się w aktach personalnych L. W. zestawieniem równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę za okres od dnia 21 sierpnia 2000 r. do dnia 24 czerwca 2005 r., ustalonym przez Dyrektora Administracyjnego Wojskowej Akademii Technicznej, koszty zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia, świadczeń związanych z nauką oraz dojazdu do miejsca jej pobierania, po zwaloryzowaniu, wyniosły 52.734,63 zł. Przyjmując te dane do wyliczenia równowartości przypadających do zwrotu kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę L. W. w wysokości proporcjonalnej do czasu zawodowej służby wojskowej, jaki temu żołnierzowi pozostał do odbycia (95,54%), stwierdzić należy, iż organy wojskowe prawidłowo ustaliły, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu kwoty 50.382,67 zł. Nie znajdując podstaw do uchylenia wydanych przez te organy decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał tym samym, iż złożona przez L. W. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności za bezzasadny uznać należy zarzut skargi co do braku podstaw prawnych do obciążenia skarżącego kosztami poniesionymi na jego utrzymanie i naukę za okres studiów poprzedzający wejście w życie ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zauważyć należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta ma swoje odzwierciedlenie również w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6 kpa). Powszechnie przyjmuje się, że działanie na podstawie przepisów prawa oznacza działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które obowiązują w dniu wydania decyzji. Odstępstwa od tej reguły mogą przewidywać przepisy przejściowe, określające sytuacje, w których dopuszczalne jest stosowanie przepisów dotychczasowych. W sytuacji gdy ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych lukę w tym zakresie wypełniają w drodze wykładni organy stosujące prawo. W niniejszej sprawie podstawę prawną ustalenia równowartości przypadających do zwrotu kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę L. W. za cały okres studiów był, obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przedmiotowa ustawa, z wyjątkiem wymienionych w art. 190 tej ustawy przepisów, weszła w życie z dniem 1 lipca 2004 r., jednakże co zauważyć należy, określony w art. 54 ust. 1 tej ustawy, obowiązek zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę, przewidziany był również w poprzedzającej tą ustawę - ustawie z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 ze zm.). Pomimo zatem tego, że pod rządami poprzedniej ustawy odmiennie uregulowany był sposób ustalenia równowartości tych kosztów, to skarżący był świadomy tego, że wypowiadając stosunek służbowy będzie zobowiązany do zwrotu tych kosztów. Obowiązek zwrotu kosztów kształcenia powstaje bowiem, co zaakcentować należy, dopiero w momencie zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby i to jeśli nastąpi to w okresie nieprzekraczającym okresu dwa razy dłuższego od czasu trwania studiów. Z uwagi na konstytutywny charakter decyzji ustalającej wysokość przedmiotowych kosztów, organ I instancji słusznie zatem uznał, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji przez ten organ, czyli ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. (por. uchałę NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06). Zgodnie z przepisami przejściowymi tej ustawy, według przepisów dotychczasowych prowadzi się bowiem tylko sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r. Wobec braku w tym zakresie innych regulacji o charakterze przejściowym, stwierdzić należy, iż nałożony przez ustawodawcę na żołnierzy zawodowych obowiązek zwrotu kosztów poniesionych na ich utrzymanie i naukę obejmuje koszty za cały okres studiów. Zarówno z przepisu art. 54 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak i przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. nie wynika ponadto, aby wysokość równowartości kosztów podlegających zwrotowi była zależna od statusu osoby pobierającej naukę. Bezpodstawne byłoby tym samym pomniejszenie tych kosztów o koszty poniesione na utrzymanie i naukę żołnierza za okres 18 miesięcy, uznanych za okres odbywania służby zasadniczej. Pomniejszenie takie nie znajduje bowiem żadnych podstaw prawnych. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, zgodnie z którym koszty poniesione w związku z nauką żołnierza zawodowego, określone w § 15 i 17 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. nie są kosztami poniesionymi na jego utrzymanie i naukę, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wskazać należy, iż twierdzeniu temu przeczy tytuł rozdziału 4 przedmiotowego rozporządzenia, w którym znalazły się te przepisy, a który brzmi: "Ustalenie równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę żołnierza zawodowego podlegających zwrotowi". Powyższe oznacza natomiast, że pomimo posłużenia się w przepisach tego rozporządzenia nie w pełni zbieżnym z ustawą nazewnictwem, to wskazane w nim koszty poniesione w związku z nauką żołnierza zawodowego są kosztami, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy, czyli kosztami poniesionymi na jego utrzymanie i naukę. Ponadto zauważyć należy, iż w świetle § 17 ust. 2 tego rozporządzenia, za równowartość tych kosztów uznać należy koszty zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia i nauki oraz dojazdu do miejsca jej pobierania ustalone jako sumę faktycznie poniesionych kosztów tych świadczeń w okresie studiów. Zgodnie też z § 17 ust. 4 tego rozporządzenia, po ukończeniu studiów dane o równowartości kosztów, o których mowa w ust. 2, zamieszcza się w aktach personalnych żołnierza zawodowego. Nie powinno budzić wątpliwości, że najlepiej poinformowanym podmiotem o wysokości tych kosztów jest uczelnia wojskowa, w której żołnierz odbywał studia. Znajdujące się w aktach personalnych L. W. dane o równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę w formie zestawienia sporządzonego przez Dyrektora Administracyjnego Wojskowej Akademii Technicznej uznać należy tym samym za wiarygodne źródło ustalenia przez organ I instancji wysokości równowartości kosztów podlegających zwrotowi. Skarżący, pomimo, że powołuje się na brak wykazania w decyzji sposobu wyliczenia tych kosztów, nie kwestionuje natomiast w istocie wysokości określonych w tym zestawieniu kosztów. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zauważyć natomiast należy, iż obciążenie skarżącego kosztami poniesionymi na jego utrzymanie i naukę w Wojskowej Akademii Technicznej nie stanowi naruszenia jego konstytucyjnego prawa do bezpłatnej nauki w szkole publicznej, gdyż prawo to nie obejmuje prawa do bezpłatnego zakwaterowania, wyżywienia, dojazdu do miejsca pobierania nauki i innych związanych z utrzymaniem i nauką świadczeń. W konsekwencji studenci innych szkół publicznych nie są również zwolnieni od obowiązku ponoszenia tych kosztów we własnym zakresie. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organy wojskowe w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwe przepisy. Brak jest tym samym podstaw do uznania, iż w postępowaniu przed tymi organami doszło do naruszenia, wymienionych w skardze, przepisów postępowania. W świetle powyższego, skarga, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlega oddaleniu.