I OSK 26/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1131/04 o odrzuceniu skargi H. W. na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Zarządu Powiatu [...] postanawia 1) oddalić skargę kasacyjną, 2) przyznać adwokat A. S. od Skarbu Państwa, ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, kwotę 219 złotych 60 groszy (w tym 22% podatku od towarów i usług), tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 31 lipca 2006 r. odrzucił skargę H. W. na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Zarządu Powiatu [...]. W uzasadnieniu wskazał, że uchwała Rady Powiatu [...] wydana została na podstawie art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej kpa), a zatem w trybie przewidzianym dla skarg i wniosków. Uchwała ta nie podlega w związku z tym kognicji sądu administracyjnego, gdyż wykracza poza zakres określony w art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła H. W., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, jak również o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., poprzez zaniechanie dokonania oceny sprawy w pełnym zakresie, 2) naruszenie art. 135 ustawy P.p.s.a., poprzez nie zastosowanie tego przepisu w sprawie, 3) art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., poprzez przedstawienie w uzasadnieniu stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym, 4) art. 58 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a., poprzez przedwczesne zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że pismem z dnia 5 maja 2003 r. H. W. zwróciła się do Burmistrza [...] z wnioskiem o udostępnienie terenu położonego w pasie ruchu drogi powiatowej, celem prowadzenia działalności gospodarczej. Wniosek ten został przekazany według właściwości Dyrektorowi Powiatowego Zarządu Dróg w [...], który pismem z dnia 9 lipca 2004 r. poinformował skarżącą, że na zajęcie pasa drogowego nie wyraża zgody. Pismem z dnia 8 września 2004 r. H. W. wystąpiła do Wojewody Małopolskiego wyrażając swe niezadowolenie z rozstrzygnięcia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...]. Pismo to zostało przekazane Radzie Powiatu w [...], która potraktowała je jako skargę na działanie Zarządu Powiatu w [...], złożoną w trybie art. 229 pkt 4 kpa, i zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] uznała skargę za nieuzasadnioną. Z powyższego wynika, że podczas rozpoznawania wniosków H. W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonano szeregu rażących naruszeń prawa procesowego. Odmowa udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następuje w formie decyzji administracyjnej, co winno skutkować pouczeniem skarżącej o przysługującym jej prawie wniesienia odwołania, wskazaniem organu właściwego oraz terminu do jego złożenia. Ponieważ Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] o odmowie wydania zezwolenia poinformował skarżącą pismem, w którym nie zostało zawarte powyższe pouczenie, skarżąca wniosła odwołanie do Wojewody Małopolskiego. Organ ten powinien był ustalić charakter wniesionego pisma i przekazać je zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które jest organem odwoławczym od decyzji Zarządu Powiatu, w którego imieniu decyzja została wydana. Pismo H. W. zostało jednak przekazane do Rady Powiatu [...], jako skarga na czynności Zarządu Powiatu [...]. Skutkiem powyższych zaniedbań jest fakt, iż Rada Powiatu [...] orzekła w sprawie, która nie leży w jej kompetencjach, w dodatku w niewłaściwej formie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd I instancji miał obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, a zatem powinien był uwzględnić również okoliczności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu. Sąd podszedł jednak do sprawy formalistycznie, czego wynikiem było uznanie, że sprawa dotyczy skargi na uchwałę organu powiatu, wydaną w trybie przepisów rozdziału VIII kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Z art. 3 § 1-3 ustawy P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach skarg na akty wydane na podstawie przepisów rozdziału VIII kpa tj. trybie przewidzianym do rozpatrywania skarg i wniosków. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 58 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a., odrzucając skargę, której przedmiotem była uchwała Rady Powiatu [...] dotycząca skargi H. W. na czynności Zarządu Powiatu [...]. Podkreślenia wymaga fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd autora skargi kasacyjnej, iż pismo z dnia 9 lipca 2004 r., podpisane przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg Wojewódzkich, należy traktować jako decyzję administracyjną. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Pismo z dnia 9 lipca 2004 r. zawiera wszystkie elementy konieczne do uznania go za decyzję administracyjną m.in. wskazanie organu, adresata decyzji oraz rozstrzygnięcie. Zatem zgodzić się należy, iż w istocie stanowiło ono decyzję administracyjną o odmowie zezwolenia na zajęcie przez H. W. pasa drogowego. Niemniej jednak, nie można przyjąć, że Wojewoda Małopolski oraz Rada Powiatu [...] błędnie uznały pismo H. W. z dnia 8 września 2004 r. za skargę na czynności Zarządu Powiatu [...], nie zaś za odwołanie od decyzji z dnia 9 lipca 2004 r. Znajdujące się w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzenie odbioru powyższej decyzji wskazuje, że została ona przez H. W. odebrana dnia 15 lipca 2004 r., skargę do Wojewody Małopolskiego skarżąca złożyła więc po upływie 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa. Organy administracji nie mogły zatem potraktować wniesionego pisma jako odwołania i nadać mu biegu w przepisanym trybie. Pismo to zostało prawidłowo potraktowane jako skarga na czynności Zarządu Powiatu [...] w trybie art. 229 pkt 4 kpa, wniesienie takiej skargi nie jest bowiem ograniczone żadnym terminem. Tym samym nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji zaniechał dokonania oceny sprawy w pełnym zakresie, naruszając tym samym art. 134 § 1 i 135 ustawy P.p.s.a. Na marginesie należy zaznaczyć, że decyzja z dnia 9 lipca 2004 r. nie zawierała pouczenia co do prawa wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 112 kpa, błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Negatywnego dla strony skutku nie może wywołać również brak takiego pouczenia. Jest to podstawa do złożenia wniosku o przywrócenia terminu. H. W. może również żądać uchylenia lub zmiany wydanej decyzji w innym trybie przewidzianym w kpa. Sąd nie przychylił się także do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., stanowiącego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie tego przepisu, poprzez przedstawienie w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z brzmieniem art. 184 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł w punkcie 2 zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).