IV SA/Wa 522/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2006 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej H. F. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], ustalającą na wniosek R. D. i L. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie domu jednorodzinnego – dwóch segmentów w zabudowie bliźniaczej oraz realizacji zadaszeń dla dwóch miejsc parkingowych i zagospodarowania terenu przy ulicy [...] i [...] na działkach nr ew.[...] i [...] w obrębie [...], na terenie Dzielnicy [...] w W. Zaskarżona decyzja SKO zapadła na skutek rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, wniesionego przez H. F., właścicielkę nieruchomości położonej przy ulicy [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało, iż wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez nich inwestycji należało uwzględnić, albowiem w sprawie spełnione zostały warunki określone w art.61 ust.1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą". Planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest w szczególności sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi (wymóg z art.61 ust.1 pkt 5 ustawy), zaś wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało wymaganymi przepisami prawa uzgodnieniami. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, iż występowanie na sąsiadującej z terenem inwestycji działce H. F. cennego obiektu przyrodniczego w postaci metasekwoi nie może mieć istotnego wpływu na dopuszczalność planowanej inwestycji w sytuacji, gdy wspomniane drzewo nie jest i nie będzie uznane za pomnik przyrody (informacja udzielona przez Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]). Podobnie nieistotna z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia ewentualnego nieuwzględnienia na podkładzie ewidencyjnym, stanowiącym załącznik do decyzji organu I instancji wszystkich rosnących w pobliżu terenu planowanej inwestycji drzew. Skargę na decyzję SKO wniosła H. F., podnosząc, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego. Po pierwsze, skarżąca wskazała, iż decyzję odwoławczą wydano przed rozpatrzeniem jej zażalenia na postanowienie SKO z dnia [...] grudnia 2005 r., znak [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego. Postanowieniem tym SKO uchyliło na podstawie art.138§1 pkt 2 w zw. z art.129§3 k.p.a. swoje wcześniejsze postanowienie z dnia 2 listopada 2005 r., znak [...], orzekające o zawieszeniu tego postępowania do czasu zakończenia przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie uznania za pomnik przyrody metasekwoi rosnącej na posesji przy ulicy [...] w W. oraz umorzyło postępowanie w przedmiocie zawieszenia. Skarżąca podniosła, iż zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2005 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo tego, iż prawidłowo sformułowane pouczenie winno było poinformować ją o prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego. W reakcji na powyższe SKO wydało postanowienie o niedopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, informując, iż skarżąca może zwrócić się do sądu administracyjnego o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia skargi na postanowienie z dnia [...] grudnia 2005 r. z racji błędnego pouczenia ją przez organ. Reasumując ten wątek skargi, skarżąca wskazała, iż przed wyczerpaniem przez nią przysługujących jej prawnych możliwości kwestionowania postanowienia z dnia [...] grudnia 2005 r. SKO nie powinno było merytorycznie rozstrzygać odwołania od decyzji Prezydenta W. Po drugie, w skardze podnosi się zignorowanie przez organ odwoławczy faktu, iż wykopy pod fundamenty planowanej budowy naruszą system korzeniowy metasekwoi rosnącej na działce skarżącej, co doprowadzi do obumarcia drzewa. Po trzecie, organy administracji orzekały w oparciu o nieaktualny podkład geodezyjny, nie uwzględniający drzewostanu znajdującego się na terenie inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W związku z wezwaniem przez Sąd organu odwoławczego do uzupełnienia akt sprawy o załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, SKO poinformowało w piśmie z dnia 31 lipca 2006 r. (nadanym drogą faxową), iż: "nie sporządziło na własne potrzeby kopii załącznika nr 2 do decyzji Prezydenta W[...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. (...), nie jest zatem w stanie przekazać owej kopii na potrzeby Sądu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wymienione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie bowiem z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwanej dalej "p.p.s.a." sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi. Zgodnie z art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji możliwe jest tylko wtedy, gdy spełnionych zostaje pięć warunków określonych w pkt 1-5 tego ustępu. Za podstawowy warunek, wymieniony w pkt 1, uznać należy wymóg, aby charakter planowanej inwestycji nie odbiegał od charakteru zabudowy otoczenia terenu inwestycji (zasada dobrego sąsiedztwa). Podstawowym zadaniem organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy jest ustalenie cech zabudowy występującej w sąsiedztwie terenu inwestycji. Powyższe ma pozwolić na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust.1 pkt 1 ustawy). Wskazanie szczegółowych wytycznych do wykonania tego zadania powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, zobowiązując go do określenia w formie rozporządzenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku planu miejscowego (art.61 ust.6 ustawy). Minister ten wydał stosowne rozporządzenie w dniu 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz.1588). Z §3 ust.1 i 2 rozporządzenia wynika, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z §9 ust.1 i 2 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Podsumowując cytowane regulacje należy stwierdzić, iż określenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wymagań dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora wymaga obligatoryjnego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania "obszaru analizowanego", czyli otoczenia terenu inwestycji. Analiza ta materializuje się jako dokument zawierający część tekstową i graficzną, posiadający na tyle istotną wagę, iż rozporządzenie nakazuje dołączenie go do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jako załącznik. Z powyższego wynika, iż zasadnicze znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma ustalenie, czy analiza, o której mowa w rozporządzeniu została sporządzona zgodnie z odpowiednimi wymaganiami i czy wyniki tej analizy zostały wzięte pod uwagę przy orzekaniu. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż organy obu instancji orzekające w sprawie będącej przedmiotem skargi zobowiązane były, po pierwsze ocenić, czy sporządzona na potrzeby postępowania analiza spełnia kryteria techniczne wskazane w rozporządzeniu, po drugie ustalić, w oparciu o dane zawarte w analizie, czy realizacja planowanej inwestycji nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa, a jeżeli nie naruszy, to jakie szczegółowe wymagania co do planowanej inwestycji (zgodnie z katalogiem wymienionym w rozporządzeniu) należałoby zastrzec. Zadaniem Sądu, do którego wpłynęła skarga na decyzję organu odwoławczego, było z kolei ocenienie, czy wskazane wyżej obowiązki zostały w postępowaniu administracyjnym wypełnione, w tym w szczególności, czy wypełnił je organ odwoławczy. W ocenie Sądu materiał dowodowy sprawy nie pozwala na stwierdzenie, iż organ odwoławczy zapoznał się z analizą sporządzoną na potrzeby postępowania oraz dokonał jej oceny. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta W[...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. stwierdza się, iż "W oparciu o art.53.3 ustawy (...) przeprowadzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie z §3 Rozporządzenia (...) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy (...).". Na końcu decyzji w pozycji "Załączniki" wskazuje się m.in. "załącznik Nr 2 – analiza obszaru i jej wyniki (część graficzna w skali 1:500 oraz część opisowa) – pozostaje w aktach sprawy Urzędu". Z powyższego należałoby wnosić, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym sporządzono analizę wymaganą przepisami rozporządzenia. Analiza ta nie znalazła się jednakże w aktach postępowania odwoławczego przekazanych Sądowi, w których znajduje się decyzja pierwszoinstancyjna wraz z załącznikiem Nr 1 (załącznik graficzny do decyzji). W niniejszej sprawie występuje zatem sytuacja, w której, po pierwsze – w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakiegokolwiek odwołania się do ustaleń analizy (organ odwoławczy nie wspomniał nawet, iż została ona sporządzona), co już samo w sobie stanowi istotne naruszenie art.107§3 k.p.a., po drugie – organ nie jest w stanie przedłożyć analizy na wezwanie Sądu. Powyższe uzasadnia wniosek, iż analiza ta nie tylko nie była przedmiotem oceny organu, ale i że nie znajdowała się w jego dyspozycji. Gwoli ścisłości należy zauważyć, iż dosłowne brzmienie pisma organu odwoławczego z dnia 31 lipca 2006 r. nie stwierdza wprost, iż istotną w sprawie analizą organ nie dysponował. Można by nawet przyjąć, iż pismo to zawiera sugestię przeciwną (wprawdzie organ nie wypowiedział się bezpośrednio odnośnie tego, czy dokument posiadał, czy też nie, niemniej stwierdzenie, iż nie sporządził jego kopii, można interpretować w ten sposób, iż dokument ten otrzymał a następnie po wykorzystaniu zwrócił organowi I instancji, zaniedbując jedynie jego skopiowania). Taki stan rzeczy należałoby jednakże uznać za w żaden sposób nieudokumentowany. Sytuacja, w której w aktach postępowania odwoławczego znajdują się kopie innych istotnych dokumentów (w szczególności decyzji pierwszoinstancyjnej i załącznika Nr 1 do niej) a nie znajduje się kopia analizy, w zestawieniu z tym, iż analizy tej, o czym wspomniano wcześniej, nie powołuje się w żadnym kontekście w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, w sposób dostateczny uzasadnia wniosek, iż analizą tą organ nie dysponował. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż wbrew art.77§1 k.p.a. organ II instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego sprawy. W konsekwencji powyższego wbrew art.7 k.p.a. organ nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd zaskarżoną decyzję należało uchylić, co oznacza, iż organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie argumenty skargi. Nietrafnie podnosi skarżąca, iż z naruszeniem przepisów prawa zaskarżoną decyzję wydano przed ostatecznym wyjaśnieniem kwestii zawieszenia postępowania odwoławczego. Przede wszystkim należy podkreślić, iż zawieszenie to było przedmiotem dwukrotnego orzekania przez SKO (postanowienia z dnia [...] listopada i [...] grudnia 2005 r.), co oznacza, iż tryb administracyjny odnośnie tej sprawy został wyczerpany. Skarżącej przysługiwało wprawdzie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego od postanowienia z dnia [...] grudnia 2005 r. (o czym organ skarżącej nie poinformował), niemniej okoliczność ta nie tamowała możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia postępowania odwoławczego. Niezależnie od powyższego Sąd, rozpatrując niniejszą skargę, zobowiązany był do dokonania z urzędu oceny, czy wydanie zaskarżonej decyzji było dopuszczalne, tj. m.in., czy przeszkodą do jej wydania nie była konieczność rozstrzygnięcia kwestii wstępnej przez inny organ administracji lub sąd (a tym samym, czy nie zaistniała konieczność zawieszenia postępowania na zasadzie art.97§1 pkt 4 k.p.a.). Z materiału dowodowego sprawy wynika, iż nie ma podstaw do zawieszania postępowania administracyjnego celem rozstrzygnięcia kwestii ustanowienia pomnikiem przyrody metasekwoi rosnącej na działce skarżącej, albowiem kwestia ta takiego rozstrzygnięcia już się doczekała. Z powołanego w zaskarżonej decyzji pisma Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 24 listopada 2005 r. wynika bowiem jednoznacznie, iż przedmiotowe drzewo za pomnik przyrody uznane nie zostało. W związku z żądaniem skarżącej, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wzięto pod uwagę ochronę drzewa rosnącego na jej działce (tj. aby nałożono na inwestora takie obowiązki, które ochronę taką by gwarantowały), należy przywołać wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt IV CKN 1731/00, publ. LEX nr 78277, zgodnie z tezą którego, jeżeli właścicielowi gruntu, na który z sąsiedniego gruntu przechodzą korzenie, przysługuje w stosunku do sąsiada roszczenie o nieczynienie przeszkód w obcięciu tych korzeni, to tym bardziej przenikanie korzeni nie może go pozbawić możliwości korzystania z gruntu w granicach jego usprawiedliwionych potrzeb. Stanowisko przeciwne oznaczałoby bowiem prymat interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej, czego nie da się usprawiedliwić brzmieniem art. 150 k.c. i co pozostawałoby w sprzeczności z ideą ochrony własności wyrażoną w art. 140 k.c. Jeżeli drzewo zasadzone przez właściciela na własnym gruncie rozprzestrzeni się na grunt sąsiedni, właściciel gruntu sąsiedniego może obciąć korzenie tego drzewa, przy czym właściciel gruntu, na którym drzewo rośnie, nie może się temu sprzeciwić. Więcej, obcięcie korzeni nie wymaga nawet uprzedzenia o tym właściciela gruntu sąsiedniego. Przepis jest zatem wyrazem bezwzględnego respektowania własności i nie pozostawia wątpliwości, że następstwa obcięcia korzeni, np. obumarcie drzewa, nie obciążają właściciela, który ze swego prawa skorzystał powodowany własnym interesem gospodarczym. Odnośnie zarzutów skarżącej co do niezaktualizowania mapy, w oparciu o którą orzekano w postępowaniu administracyjnym, należy stwierdzić, iż zgodnie z art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie warunków zabudowy zawiera określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Przepis nie wymaga, aby była to mapa uaktualniona przez geodetę. Odmiennie jest w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę - zgodnie bowiem z art.34 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 z późn.zm.) projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż aktualną mapę zasadniczą inwestorzy będą obowiązani przedłożyć dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym szczegółowo analizuje się wszystkie techniczno – budowlane aspekty zagospodarowania terenu inwestycji. Wymóg taki nie dotyczy natomiast postępowania o ustalenie warunków zabudowy, co jest uzasadnione tym, iż postępowanie to koncentruje się wyłącznie na zasadniczych wymaganiach ładu przestrzennego wobec przyszłej inwestycji. Reasumując, Sąd uwzględnił skargę, aczkolwiek z przyczyn wziętych pod uwagę z urzędu, tj. w związku z omówionym wcześniej naruszeniem przez organ odwoławczy art.7, 77§1 oraz art.107§3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.