II SA/Gl 878/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący WSA Iwona Bogucka Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2006r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. o nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając m.in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał M. Ł. rozbiórkę ganku, tarasu i garażu dobudowanych do budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że właścicielka nieruchomości w latach 1996 do nadal prowadziła bez stosownego pozwolenia roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego. Z uwagi zatem na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się inwestycja oraz okoliczność, że inwestorka nie posiada ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy koniecznym było nakazanie rozbiórki. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. Ł. kwestionując prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Zarzuciła naruszenie zasad racjonalnej gospodarki bowiem koszt wyburzenia będzie niewspółmierny do uchybienia wymogom prawa budowlanego. Nadto podkreśliła, że dobudowany taras, ganek i pomieszczenie gospodarcze nie naruszają zasad bezpieczeństwa i nie utrudniają sąsiadom korzystania ze swoich nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. o nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na brzmienie przepisu art. 48 Prawa budowlanego stwierdzono, że nie został spełniony jeden z warunków umożliwiający legalizację, gdyż inwestorka nie posiada ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a dla tego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemożliwym więc było legalizowanie samowolnie wykonanych robót. Wskazano także na wysokość ewentualnej opłaty legalizacyjnej, która zostałaby naliczona w przypadku dopuszczalność zalegalizowania tej inwestycji. Na zakończenie podkreślono, że ustawodawca nie uzależnił legalizacji samowoli od jej wartości więc inwestor dopuszczający się bezprawia musi liczyć się z konsekwencjami finansowymi. Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się inwestorka i składając w dniu [...] 2005r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji. Skarżąca podkreśliła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a także niewłaściwą interpretację art. 24 ustawy o planowaniu przestrzennym. Wskazała, iż wobec braku planów zagospodarowania przestrzennego w większości jednostek administracyjnych przyjęte przez organy obu instancji stanowiska naruszają wykładnię celowościową art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Podkreśliła, że wobec zawarcia w zaskarżonej decyzji informacji o wysokości opłaty legalizacyjnej nie złożyła wniosku o wszczęcie postępowania o legalizację samowoli budowlanej. Nadto zarzuciła nie poinformowanie jej przez organy na jakim etapie znajduje się uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowiłoby podstawę do ubiegania się o legalizację w przyszłości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu swojej decyzji. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej przedstawił pismo procesowe wraz z załączonymi wydrukami orzecznictwa na potwierdzenie stanowiska skarżącej. Wskazano również restrykcyjny charakter przepisów art. 48 prawa budowlanego i konieczność szczególnie dokładnego jego stosowania z uwagi na ograniczenie prawa własności przez zawartą w nim normę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem przedmiotową sprawę należało stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, iż na mocy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe zastrzeżenie z ust. 2 dotyczy możliwości zalegalizowania budowy (wykonanych robót budowlanych) jeżeli są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie naruszają przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Przede wszystkim należy więc stwierdzić, że ustalenie przez organ, że dany obiekt budowlany jest budowany lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, pociąga za sobą - co do zasady - obowiązek wydania decyzji o rozbiórce w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przed podjęciem tej decyzji organ jest jednak zobowiązany do sprawdzenia, czy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2 umożliwiające jego legalizację. Odnosząc się jednak do wyżej cytowanych przepisów należy podnieść, że art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego określa jedną z przesłanek legalizacji samowoli budowlanej, tj. wskazuje sytuacje, kiedy możliwe jest odstąpienie przez organ nadzoru budowlanego od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1). Legalizacja jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy budowa jest zgodna z określonymi w odpowiednich aktach zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Znowelizowane brzmienie ust. 2 pkt 1 uwzględnia postanowienia nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym zasad uzgadniania planowanej inwestycji z wymogami gospodarowania przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pkt 1 w/w art. 48 ust. 2 zostały wyróżnione dwie sytuacje wskazujące różne typy aktów, które mogą określać zasady gospodarowania przestrzennego: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ostateczna, w dniu wszczęcia postępowania, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dotychczas w przepisie była mowa wyłącznie o pierwszym z tych aktów. Wprowadzona natomiast zmiana zmierza do doprecyzowania sytuacji prawnej inwestora, któremu zależałoby na zalegalizowaniu samowoli budowlanej. Należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi warunek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wprowadzenie zatem warunku ostateczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do komentowanego przepisu stanowi wyraz tej zaznaczonej w orzecznictwie i doktrynie tendencji i jednoznaczne rozszerzenie jej oddziaływania również na regulację dotyczącą legalizacji samowoli budowlanej. Wobec powyższych uwarunkowań - zdaniem składu orzekającego Sądu zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz również - w sytuacji braku planu - z ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem jednym z warunków legalizacji jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a treść tego przepisu należy odczytywać w świetle regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta wprowadziła znaczące zmiany do zasad określających sposób ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w porównaniu do poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiany te mają z kolei wpływ na kształt postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy podkreślić, że ustawodawca odszedł od zasady, że zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (to właściwa nazwa decyzji na gruncie nowej ustawy) jest zasadniczo konieczne jedynie w wypadku, gdy w danej gminie nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Omawiana regulacja dotyczy przy tym zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Co do zasady, decyzja o pozwoleniu na budowę może więc zostać - w świetle nowej ustawy - wydana na podstawie ustaleń planu miejscowego. Zdaniem ustawodawcy, ustalenia zawarte w planie miejscowym stanowią wystarczającą podstawę do wydania pozwolenia na budowę i nie muszą być - jak miało to miejsce na gruncie dotychczasowego stanu prawnego - doprecyzowane dodatkową decyzją. Konstatując zatem należy stwierdzić, że używając określnika "w szczególności" ustawodawca przesądził dla możliwości legalizacji samowoli budowlanej kluczowe znaczenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo w sytuacji jego braku – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zatem wobec braku w rozpatrywanej sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego przedmiotową inwestycję oraz nie legitymowania się przez skarżącą ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego orzeczony nakaz rozbiórki był w pełni uzasadniony. Podkreślić należy, że zgodnie z postanowieniami art. 95 ust. 1 Konstytucji RP Władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat. Natomiast Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości i nie ma umocowania do stanowienia źródeł prawa. Dlatego też wobec takiego brzmienia norm zawartych w wyż. cyt. art. 48 Prawa budowlanego niedopuszczalna – zdaniem składu orzekającego – byłaby rozszerzająca interpretacja woli ustawodawcy jak żąda tego skarżąca. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia przez organy zasad procesowych, braku informowania strony o okolicznościach sprawy należy stwierdzić, że uchybienia te nie wypełniają przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj. w konsekwencji nie miały wpływu na końcowy wynik sprawy wobec cytowanego brzmienia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Również za bezzasadne należało uznać powoływanie się skarżącej na art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nie może mieć zastosowania do postępowań dotyczących legalizacji samowoli budowlanych, gdyż dotyczy wyłącznie procedury uchwalania planów zagospodarowania. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.