II SA/Ol 418/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Bogusław Jażdżyk Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2006 r. sprawy ze skargi B. I. i D. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego budynku oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Postanowieniem z dnia "[...]" znak "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", wydane w sprawie znak "[...]", którym organ ten nałożył na Panią B. I. i Panią D. P. obowiązek przedstawienia oceny stanu technicznego należącej do nich części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w miejscowości L., dz. Nr "[...]", gmina K. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 61 oraz 62 ust.3 oraz art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003, Nr 207, poz.2016 z późn. zm.) dotyczące utrzymania obiektów budowlanych i wskazał, że właściciel nieruchomości obowiązany jest dbać stan techniczny nieruchomości, a użytkowany obiekt nie może powodować zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie nałożył wskazany wyżej obowiązek, bowiem przedstawienie oceny bądź ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego da możliwość orzeczenia przez organ l instancji, jakie czynności należy wykonać w celu doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na postanowienie Pani B. I. i Pani D. P. zarzuciły, iż organ odwoławczy rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez art. 107 § 3 kpa oraz art. 62 w zw. z art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego, a przez to naruszył przepisy art. 7 i 77 kpa. Skarżące podniosły, że w/w obowiązek został nałożony bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wymaganego art. 62 Prawa budowlanego. Skarżące wskazały też, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego już raz nakazywał przedstawienie oceny stanu technicznego budynku, jednak decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z akt sprawy administracyjnej wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, już dwukrotnie nakładał na skarżące obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu mieszkalnego. Jednak decyzje te wydawane były z naruszeniem przepisów prawa, gdyż w toku postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie tych rozstrzygnięć, organ l instancji za każdym razem dopuszczał się uchybień proceduralnych, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy jednak zaznaczyć, iż te wcześniejsze decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego rozstrzygnięciami kasatoryjnymi Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a wraz z nimi usunięte zostały, wszelkie popełnione przy ich wydaniu uchybienia. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest więc wyłącznie zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" oraz poprzedzające je postępowanie organu pierwszej instancji, dotyczące postanowienia w przedmiocie nałożenia obowiązku z dnia "[...]"lutego 2006r.. W tej kwestii należy wskazać, iż organ l instancji, podczas ponownego rozpoznawania sprawy na skutek decyzji kasatoryjnej nie postąpił zgodnie ze wskazówkami organu odwoławczego, który podkreślił potrzebę przeprowadzenia należycie udokumentowanych oględzin i postanowienie z dnia "[...]" oparł na ustaleniach faktycznych, wynikających z protokołów kontroli. Zaznaczyć jednak należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji (patrz Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel., Zakamycze, 2005, wyd. II). Przechodząc zatem do zasadniczego przedmiotu postępowania i oceny postanowienia wydanego przez organ odwoławczy, to należy stwierdzić, że jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., organ odwoławczy pełni nie tylko funkcję kontrolną wobec organu pierwszej instancji, ale posiada także kompetencje merytoryczne. Oznacza to, że organ ten powinien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Aby jednak rozstrzygnąć sprawę co do istoty konieczne jest, również w postępowaniu przed organem odwoławczym, wszechstronne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Skoro w odwołaniu strona nie zaprzeczała, że kontrola utrzymania przedmiotowego budynku została przeprowadzona, lecz zgłaszała proceduralne zarzuty dotyczące sposobu sporządzenia protokołu, to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał podstawy do zastosowania w sprawie art. 136 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie Przepis art. 136 może mieć zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione. W literaturze również podkreśla się, iż oczywistym jest że dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, może obejmować powtórzenie przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych przez organ pierwszej instancji (patrz. Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel., Zakamycze, 2005, wyd. II).. Organ odwoławczy zatem mógł uzupełnić postępowanie dowodowe na podstawie wskazanego wyżej przepisu, gdyż nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i zastosować w sprawie art. 138 § 1 k.p.a. Dlatego też przeprowadzenie w dniu 13 kwietnia 2006r. oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego i sporządzenie z tej czynności protokołu, spełniającego wymogi określone przepisami kpa, uzupełnia materiał dowodowy zebrany w sprawie i czyni kompletnym postępowanie wyjaśniające, konieczne do nałożenia kwestionowanego obowiązku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zatem uznał, iż uchybienia proceduralne, podniesione w odwołaniu przez Panią B. I., nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z akt sprawy administracyjnej wynika, iż organ l instancji przed wydaniem postanowienia z dnia "[...]" wprawdzie dopuszczał się naruszenia norm prawa procesowego, lecz zostały one usunięte, częściowo poprzez działanie samego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a ostatecznie przez organ odwoławczy. Nie można stwierdzić, iż postępowanie administracyjne zakończone zostało bez uprzedniego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skoro 13 kwietnia 2006 roku zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowego budynku, podczas których stwierdzono ugięcie kalenicy, wygięcie gzymsu zewnętrznego oraz spękania ścian zewnętrznych. Bezzasadny jest więc zarzut skargi o naruszeniu art. 7 i art.77 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również, zarzucanego w skardze, naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Wprawdzie organ drugiej instancji nie wyartykułował wprost jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, lecz usprawiedliwia to specyfika rozpoznawanej sprawy, w której zasadniczym dowodem jest protokół z oględzin przedmiotowej nieruchomości. Dowód ten niewątpliwie był przedmiotem oceny organu odwoławczego, który w uzasadnieniu orzeczenia wskazywał, że nieodpowiedni stan techniczny budynku zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Uzasadnienie prawne zaś wyjaśnienia podstawę prawną postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Ustosunkowując się do zarzutu strony, iż Sąd nie wziął pod uwagę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1999 r. IV SA 67/97, to należy zauważyć, że jest to rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, które zapadło w odmiennym stanie faktycznym, w którym w ogóle nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie, zarzucanego przez stronę skarżącą, naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego. Wprawdzie organ odwoławczy w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia nie wskazał przepisów art. 62 ust.3 oraz art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2003 roku Nr 203,poz. 2016 ze zmianami), zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia Prawem budowlanym, ale przytoczył je w uzasadnieniu własnego postanowienia. Zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, iż obiekt budowlany należy utrzymywać w stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Z kolei przepisy zawarte w rozdziale 6 tejże ustawy zawierają regulacje mające zapewnić osiągnięcie celu określonego w cytowanym art. 5 ust.2 Prawa budowlanego. Obowiązkiem właściciela jest dbać o należyty stan techniczny budynku. Natomiast, jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może zagrażać życiu lub zdrowiu łudzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, jest władny nałożyć na właściciela obowiązek przeprowadzenia kontroli stan technicznego i zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Żądanie ekspertyzy w tym trybie wymaga wydania decyzji administracyjnej. (Prawo Budowlane - Przepisy i Komentarz Edward Radziszewski, Wydanie 2 LexisNexis W-wa 2006 str.200) W rozpoznawanej sprawie obowiązek dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej budynku ma oparcie w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten, stanowiący podstawę prawną działania organu l instancji stanowi, iż organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Podkreślić należy, że przepis ten ma zastosowanie w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku. Z wypowiedzi skarżącej na rozprawie można wnosić, iż ona sama zdaje sobie sprawę z tego, iż budynek nie jest we właściwym stanie technicznym, lecz nie przeprowadza remontu z powodu braku środków finansowych . Z tych samych powodów kwestionuje nałożenie na nią obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej. Tu należy zauważyć, iż w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. (art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego). Skarżąca B. I., na rozprawie w dniu 31 lipca 2006r. zarzuciła, iż niesprawiedliwym jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył obowiązek tylko na nią D. P., a nie nałożył takiego obowiązku na D. i Z. O., chociaż oni też nie przedstawili ekspertyzy. Odnosząc się do tego argumentu, należy zauważyć, iż z akt postępowania administracyjnego wynika, że Państwo O. dostarczyli organowi l instancji żądane dokumenty i w związku z tym postępowanie wobec nich zostało zakończone. Wynikający z art. 61 Prawa budowlanego obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na właścicielu lub zarządcy obiektu, a w wypadku współwłasności, na wszystkich współwłaścicielach. Jednak organ administracji orzekając o obowiązku utrzymania w należytym stanie technicznym określonej części obiektu, pozostającej w wyłącznym użytkowaniu jednego współwłaściciela może skierować wydany nakaz wyłącznie do tego współwłaściciela (por. wyrok NSA z dnia 14.05.1999r w sprawie SA/Wr 2096/95, Prok.i Pr. 1997/6/45) Stwierdzając zatem, iż nałożenie na skarżące obowiązku przedstawienia oceny stanu technicznego należącej do nich części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w miejscowości L., dz. Nr "[...]", gmina K., nie naruszyło przepisów prawa materialnego ani też przepisów prawa procesowego stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skargę w związku z tym należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.