II SA/Gd 670/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Zakładu "A" – M. i S. Spółka jawna w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia 22 marca 2005 r., na podstawie art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 132, poz. 622 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. udzielił pozwolenia Zakładowi "A" M., S. Spółka jawna z siedzibą w P. na prowadzenie działalności w zakresie odbierania od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Miasta odpadów komunalnych wymienionych w załączniku 1 do niniejszej decyzji. Termin ważności zezwolenia ustalono na okres od 1 marca 2005 r. do 29 lutego 2008 r. Organ wskazał przy tym, iż termin obowiązywania zezwolenia ograniczono do trzech lat z uwagi na planowaną zmianę systemu gospodarowania odpadami na terenie Gminy G. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zakład "A" M., S. Spółka jawna z siedzibą w P. żądając jej uchylenia w związku z ustaleniem terminu obowiązywania pozwolenia niezgodnie z wnioskiem. Wnioskująca spółka wystąpiła bowiem o udzielenie pozwolenia na lat dziesięć. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 9 ust. 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazał we wniosku okres, na jaki chce by organ udzielił mu zezwolenia. W ocenie odwołującego się organ był takim wnioskiem związany, co potwierdza treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. OPK 1/00, ONSA 2000/4/140. Brak jest bowiem innej uchwały, która by ten pogląd zmieniła. Powołano się również na przepisy Konstytucji RP dotyczące zapewnienia pewności prowadzenia działalności gospodarczej. Ograniczenie okresu ważności zezwolenia, w ocenie odwołującego się, narusza zasadę wolności gospodarczej oraz zasadę równości wobec prawa, a także powoduje niepewność i wątpliwość co do opłacalności prowadzenia działalności. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 czerwca 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, 8, 9 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 132, poz. 622 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ ten wskazał, iż nie podziela poglądu wyrażonego w uchwale z dnia 22 maja 2000 r. przez NSA, natomiast zgadza się z poglądem wyrażonym w zdaniu odrębnym do tej uchwały przez Sędziego J. Drachala. O występowaniu interesu publicznego, uzasadniającego konieczne ograniczenia swobody podejmowania działalności gospodarczej, świadczy, zdaniem organu, iż wykonywanie prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy pozostaje w ścisłym związku ze sferą ewentualnych zagrożeń sanitarnych i epidemiologicznych, regulowanych w innych przepisach szczególnych. Te kwestie mają walor powszechny i przez to wykraczają poza interes lokalny - interes gminy. Organ wyjaśnił ponadto, iż w art. 9 ust. 1b ustawy ustawodawca nie określił, iż organ musi zawsze wydawać zezwolenie na okres 10 lat. Z przepisów wynika bowiem, że określenie terminu ważności zezwolenia zależy od uznania organu, uzasadnionych okoliczności czy też lokalnych warunków. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wskazał, iż przyczyną wyznaczenia krótszego okresu pozwolenia niż wnioskowano była planowana zmiana systemu gospodarowania odpadami na terenie Gminy G. Ograniczenie terminu pozwolenia do 3 lat objęło ponadto wszystkich przedsiębiorców. Skargę na powyższą decyzję wniósł Zakład "A" M., S. Spółka jawna z siedzibą w P. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz brak podstaw do uznaniowego ustalania przez organ orzekający w postępowaniu administracyjnym okresu ważności zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., III SA 4731/97 - Lex nr 37180). W przedmiotowej sprawie skarga jest niezasadna. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy na podstawie obowiązujących przepisów organ udzielający zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych jest związany wskazanym we wniosku strony terminem podjęcia działalności objętej wnioskiem oraz zamierzonego czasu jej prowadzenia. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 132, poz. 622 ze zm.) wniosek o udzielenie zezwolenia powinien zawierać: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie, oraz jego numer identyfikacji podatkowej (NIP), 2) określenie przedmiotu i obszaru działalności, 3) określenie środków technicznych, jakimi dysponuje ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności objętej wnioskiem, 4) informacje o technologiach stosowanych lub przewidzianych do stosowania przy świadczeniu usług w zakresie działalności objętej wnioskiem, 5) proponowane zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej planowane po zakończeniu działalności, 6) określenie terminu podjęcia działalności objętej wnioskiem oraz zamierzonego czasu jej prowadzenia. Samo zezwolenie zaś powinno określać (art. 9 ust. 1): 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy, 2) przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem, 3) termin podjęcia działalności, 4) wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, 5) niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem, 6) inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Ponadto zgodnie z treścią przepisu art. 9 ust. 1b ustawy zezwolenie wydaje się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat. Skarżąca Spółka w uzasadnieniu odwołania powołała się na interpretację przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 maja 2000 r., OPK 1/00, ONSA 2000/4/140. Teza powyższej uchwały stanowi, że udzielając na podstawie art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zezwolenia na świadczenie usług przez podmiot inny niż gminna jednostka organizacyjna, właściwy organ jest związany treścią wniosku o udzielenie zezwolenia co do czasu, na jaki zezwolenie ma być udzielone. Jednakże powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie odmiennego stanu faktycznego oraz prawnego niż ustalony w niniejszej sprawie, zatem tok rozumowania wskazany w uchwale nie może być w mechaniczny sposób przejęty do rozpoznania sprawy niniejszej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji wskazanej w uzasadnieniu przytoczonej uchwały nie wskazywało jakiejkolwiek podstawy faktycznej ograniczenia terminu udzielenia zezwolenia, ponadto skrócony termin dotyczył jedynie podmiotu skarżącego. Odmiennie w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wskazał, iż termin obowiązywania zezwolenia ograniczono do trzech lat z uwagi na planowaną zmianę systemu gospodarowania odpadami na terenie Gminy G. Ponadto zezwolenie z terminem ograniczonym do trzech lat uzyskały także inne podmioty oprócz skarżącej Spółki. W niniejszej sprawie nie mają zatem zastosowania zawarte w uzasadnieniu przytoczonej uchwały argumenty dotyczące naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust 1 Konstytucji RP), oraz zasady wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP). Nie można pominąć okoliczności, że zmienił się stan prawny i wskazane w ustawie sformułowanię "oznaczenie czasu na jakie zezwolenie ma być udzielone" zawarte w art. 8 ust. 4 zostało zastąpione sformułowaniem "określenie ... zamierzonego czasu jej prowadzenia", oraz do ustawy dodany został przepis art. 9 ust 1b o treści "zezwolenie wydaje się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat". Ponadto Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zawartego w uzasadnieniu uchwały, że zawarte w art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy sformułowanie "określenie czasu, na jaki zezwolenie ma być udzielone" – obecnie "określenie terminu ... zamierzonego czasu prowadzenia działalności" stanowi okoliczność wiążącą dla organu wydającego decyzję administracyjną. Natomiast Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd zawarty w zdaniu odrębnym sędziego J. Drachala do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPK 1/00, ONSA 2000/4/140, w którym wyjaśnia on, że pojęcie wolności gospodarczej, gwarantowanej przez Konstytucje Rzeczpospolitej Polskiej nie stanowi prawa absolutnego, bowiem w ustawodawstwie polskim wiele jest przepisów ograniczających tę swobodę, poprzez ustanowienie koncesji, zezwoleń, i innych szczegółowych warunków jej prowadzenia. Ustawodawca zdecydował, jak zauważył sędzia J. Drachal, iż podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne będą uczestniczyły w procesie utrzymania czystości i porządku w gminach, a właściwy organ w formie decyzji administracyjnej będzie udzielać zezwolenia na wykonywanie przedmiotowej działalności. Tak więc rozstrzygnięcie w zakresie uprawnień do wykonywania omawianej działalności następuje co do zasady w drodze postępowania administracyjnego, w którego ramach organ administracji publicznej starannie wyważa proporcje pomiędzy interesem publicznym zasługującym na ochronę prawną a słusznym interesem strony, także zasługującym na prawną ochronę. Wyrazem ochrony interesu publicznego jest właśnie treść decyzji (zezwolenia) wydanego przez organ określony w art. 7 ust. 3 omawianej ustawy. Przepis art. 8 omawianej ustawy określa, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie utrzymania czystości w gminie powinien zawierać oznaczenie podmiotu ubiegającego się o zezwolenie, jego siedziby oraz wskazanie pełnomocników, jeżeli zostali wyznaczeni, określenie przedmiotu i obszaru wykonywanej działalności, określenie środków technicznych, jakimi dysponuje ubiegający się o zezwolenie w celu zapewnienia prawidłowego wykonywania działalności objętej wnioskiem. Omawiany wniosek powinien także zawierać "określenie czasu, na jaki zezwolenie ma być udzielone" – obecnie "określenie terminu ... zamierzonego czasu prowadzenia działalności" W ocenie sędziego J. Drachala art. 8 ust. 1 - jak wynika wprost z jego brzmienia - jest wyrazem koniecznego, zdaniem ustawodawcy, sformalizowania wniosku o wydanie zezwolenia w omawianej kategorii spraw. Tak więc wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać takie podstawowe (minimalne) informacje pochodzące od zainteresowanego, które pozwolą organowi rozstrzygającemu sprawę na wydanie racjonalnej decyzji bez potrzeby uzupełniania akt sprawy w tym zakresie w trakcie postępowania. O tym, że celem art. 8 ust. 1 omawianej ustawy jest jedynie należyte przygotowanie materiału dowodowego w sprawie, świadczą także przepisy art. 8 ust. 2 i 2a, stanowiące, iż podmiot ubiegający się o zezwolenie na usuwanie odpadów powinien udokumentować gotowość ich odbioru przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów, oraz że podmiot ubiegający się o zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinien udokumentować gotowość ich odbioru przez stację zlewną. Sąd w pełni podziela pogląd, iż art. 8 omawianej ustawy nie może być w drodze wykładni traktowany jako przepis stanowiący źródło praw podmiotowych wnioskodawcy, szczególnie praw tak silnych, iż mogą one wiązać organ z istoty powołany do władczego rozstrzygania spraw administracyjnych. Wręcz przeciwnie, omawiany art. 8 jest właśnie źródłem obowiązków nałożonych z woli ustawodawcy na zainteresowany podmiot. A więc z tego punktu widzenia nie można twierdzić, iż określenie przez wnioskodawcę we wniosku "zamierzonego czasu prowadzenia działalności" stanowi okoliczność wiążącą dla organu wydającego decyzję administracyjną. Brak jest ponadto przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który ograniczałby ustrojowe prawo organu do zgodnego z jego funkcją ukształtowania aktu administracyjnego w zakresie terminu ważności zezwolenia. W tym zakresie organ ten orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, biorąc pod uwagę przede wszystkim słuszny interes strony oraz interes publiczny, znajdujące oparcie w przepisach prawa. W żadnym jednak wypadku nie można przepisu nakładającego na wnioskodawcę obowiązek podania we wniosku czasu, na jaki ma być udzielone zezwolenie, traktować jako normy wyłączającej kompetencję organu do zbadania i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia tej kwestii. Uznanie, że organ decyzyjny jest "związany" określoną okolicznością, oznacza, iż w tym zakresie organ praktycznie nie ma prawa czynić żadnych własnych ustaleń. Pogląd taki na tle omawianej kategorii spraw jest w ocenie Sądu zbyt daleko idący. Organ ustalając inny niż we wniosku okres ważności zezwolenia, powinien rozważyć wszelkie okoliczności wskazane przez zainteresowanego przemawiające za proponowanym przez niego terminem, a następnie przedstawić swoją argumentację, uzasadniającą określenie krótszego terminu. W ocenie Sądu decyzja administracyjna, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), może określać czas ważności zezwolenia (art. 9 ust. 1 b) inny niż wskazany przez wnioskodawcę stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, jeżeli organ wykaże, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, iż określony przez niego termin jest zasadny i konieczny z punktu widzenia celu, dla którego został ustanowiony obowiązek reglamentacji. Mając zatem na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) oddalił skargę.