I SA/Po 1076/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędziowie NSA Gabriela Gorzan /spr./ as. sąd. Katarzyna Nikodem Protokolant st.sekr.sąd.Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2006r. sprawy ze skargi Komendanta Miejskiego Policji na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] 2005r. r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wierzycielowi tytułu wykonawczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] 2005 r. nr [...] 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 3. wstrzymuje wykonanie postanowień wymienionych w punkcie pierwszym do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. /-/ K.Nikodem /-/ W.Zygmont /-/ G.Gorzan Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...] 2005 roku (nr [...]) orzekł o zwrocie tytułu wykonawczego (nr [...]) wystawionego przez Komendę Miejską Policji wobec Zakładu " A" R.D., W.D. spółka jawna w P., obejmującego należność z tytułu kary pieniężnej w kwocie [...],-zł nałożonej decyzją z dnia [...] 2004 roku (nr [...]). Dokonując oceny tytułu wykonawczego organ egzekucyjny ustalił, iż wierzyciel przed wystawieniem tytułu wykonawczego nie skierował do zobowiązanego upomnienia, wskazując w pozycji 50 tytułu na zapis § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137 poz. 1541 z późn. zm.), który w opinii strony skarżącej uzasadniał brak takiego obowiązku. W zażaleniu na przytoczone postanowienie wierzyciel domagał się jego uchylenia i podjęcia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu swojego zażalenia wskazał, iż podstawą prawną do dochodzenia tej należności jest powołana w tytule wykonawczym decyzja z dnia [...] 2004 roku, która nadto jest decyzją określającą ten obowiązek, a przepis art. 93 ust. 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 roku - tekst jedn. Nr 204 poz. 2088), nadaje decyzji o nałożeniu kary pieniężnej rygor natychmiastowej wykonalności i tym samym ukarany przedsiębiorca zobowiązany został przepisem rangi ustawy do jej uiszczenia bez wezwania. W sprawie zastosowanie ma, jego zdaniem, zapis § 13 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] 2005 roku (nr [...]) utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego istota sporu sprowadza się do interpretacji § 13 pkt 1 rozporządzenia, co wymaga rozróżnienia dwóch rodzajów orzeczeń (decyzji) wydawanych przez organy do tego uprawnione, a mianowicie decyzji określających zobowiązanie (deklaratoryjnych) i ustalających zobowiązanie (konstytutywnych). W pierwszym wypadku obowiązek będący podstawą powstania należności wynika z mocy prawa, a decyzja jedynie go precyzuje (określa jego wysokość). W drugim przypadku wydanie decyzji konstytuuje obowiązek w momencie doręczenia, a przykładem mogą być decyzje nakładane na podstawie art. 93 ustawy o transporcie drogowym. Przesyłając tytuł wykonawczy do właściwego organu egzekucyjnego, wierzyciel winien dołączyć do niego dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli nie było ono wymagane powinien podać w poz. 50 podstawę prawną braku takiego obowiązku (art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. Nr 137 poz. 1541 z późn. zm.). Zgodnie natomiast z ogólną zasada wskazaną w art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 roku Nr 110, poz. 969 z późn. zm.) egzekucja administracyjna może zostać wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Od powyższej zasady przewidziane zostały wyjątki, bowiem przepis § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001r. Nr 137, poz.1541 z późn. zm.) dopuszcza możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego w określonych w nim przypadkach bez konieczności uprzedniego doręczenia upomnienia. Dyrektor Izby Skarbowej uznał, iż wśród przewidzianych w tym przepisie wyjątków, nie wymieniono należności pieniężnych ustalonych w orzeczeniu, ani też kar pieniężnych nakładanych na podstawie cytowanej wcześniej ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym, w jego opinii, przed wystawieniem przedmiotowego tytułu wykonawczego, obejmującego tego rodzaju karę pieniężną, wierzyciel winien był skierować do zobowiązanego, wymienionego w decyzji o nałożeniu kary, pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Na decyzję organu odwoławczego złożona została przez stronę skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wierzyciel sformułował w niej zarzut naruszenia art. 15 § 1 ustawy dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz zarzut naruszenia §13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541), twierdząc przy tym, iż analiza przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, iż nie miał on obowiązku uprzedniego przesłania dłużnikowi pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji nie doszło do naruszenia wymienionych wyżej przepisów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Nie może w świetle art. 27 § 1 i 2 oraz art. 29 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji budzić wątpliwości konieczność zbadania przez organ egzekucyjny dopuszczalności prowadzenia egzekucji w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone jest na wniosek wierzyciela. W zakresie tego badania mieści się miedzy innymi ustalenie prawidłowości wystawionego tytułu wykonawczego, a także doręczenia przez wierzyciela upomnienia stronie, wobec której ma być prowadzona egzekucja. Obowiązek ten, jako zasada, wynika wprost z art. 15 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137 poz. 1541 z późn. zm.), chyba że przepisy przewidują w tej materii wyjątki. Istota sporu w przedmiotowej sprawie, jak to podkreślił organ odwoławczy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku nałożenia kary pieniężnej, przewidzianej w art. 93 ust 1 ustawy z dnia 06.09.2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującymi w dacie wydania decyzji wierzyciel miał obowiązek, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, skierować do zobowiązanego upomnienie. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 3 powołanej ustawy uprawnieni do kontroli, w tym funkcjonariusze Policji, mają prawo nałożyć na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy w warunkach w tym przepisie wymienionych karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Na podstawie art. 15 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Minister Finansów upoważniony został do określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Zgodnie z § 13 pkt 1 wydanego na podstawie powyższego upoważnienia rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r., wyżej powołanego, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Choć w § 13 rozporządzenia wykonawczego nie wymieniono szczegółowo należności pieniężnych ustalonych w orzeczeniu ani kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym, to zdaniem Sądu do kategorii tych należności zaliczyć należy także kary pieniężne wymierzane na podstawie art. 93 ustawy o transporcie drogowym. Kary te zakwalifikować należy do kategorii "obowiązków" podlegających egzekucji, o których ustawodawca wspomina w art. 2 §1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Decyzja, o której mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, ma charakter konstytutywny i w odróżnieniu od decyzji określającej tworzy dla podmiotu, po jej doręczeniu, obowiązek zapłaty należności. Kara, nakładana w drodze tego rodzaju decyzji, nie została co prawda wprost wymieniona w § 13 rozporządzenia wykonawczego, co nie oznacza jednak, że przepis ten nie ma do nich zastosowania. Zdaniem Sądu, kary te mieszczą się bowiem w kategorii należności pieniężnych określanych w orzeczeniu, o których mowa w pkt 1 tego przepisu. Użyte w nim pojęcie "należności pieniężnych" winno być przy tym rozumiane tak samo jak na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. O tym, że przedmiotowe kary mieszczą się w pojęciu "należności pieniężne" w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, świadczy treść cytowanego powyżej art. 2 tejże ustawy, gdzie w § 1 pkt 2 wymieniono grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej. Wskazać tu należy, także na treść art. 2 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaliczającego do należności podlegających egzekucji administracyjnej "należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2 ...". Wynika stąd, że grzywny i kary pieniężne nie tworzą kategorii odmiennej od "należności pieniężnych" w rozumieniu przepisów o egzekucji administracyjnej, a swym zakresem obejmują także grzywny i kary wymierzane przez organy administracji publicznej. Z powyższego wynika, że przedmiotowe kary pieniężne są należnościami pieniężnymi, o jakich mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Kary te nakładane są w drodze decyzji administracyjnych. Bez wątpienia zaś decyzje administracyjne, bez względu na swój konstytutywny czy też deklaratoryjny charakter, mieszczą się w pojęciu "orzeczenie". W art. 15 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawarto przesłanki, jakimi winien kierować się Minister Finansów określając należności, których egzekucja nie wymaga doręczenia upomnienia. Gdyby zatem minister chciał objąć zakresem rozporządzenia wyłącznie powstające z mocy prawa należności, o których orzeczenia mają charakter deklaratoryjny, jednoznacznie wyraziłby to w treści przepisu, wskazując właśnie na sposób powstawania należności. Tego zaś nie uczynił. Dodać w tym miejscu należy, że za zaliczeniem kar pieniężnych wymierzanych w decyzji na podstawie art. 93 ustawy o transporcie drogowym do należności pieniężnych, których ściągnięcie w drodze egzekucji administracyjnej nie wymaga uprzedniego doręczenia przez wierzyciela zobowiązanemu upomnienia, wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2005 r. sygn. III SA/Wa 613/05 (ZNSA 2006/1/122) i argumentację w tym wyroku zawartą Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ K. Nikodem /-/ W. Zygmont /-/ G. Gorzan UK