II SA/Bk 681/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 02 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oddala skargę Prokurator Okręgowy w S. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta w S. z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2004r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zmiana uchwały polegała na nadaniu §3 brzmienia, iż: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Prokurator Okręgowy w S. zarzucił uchwale rażące naruszenie prawa a mianowicie: - art. 14 i 17 pkt 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zmianami) poprzez uchwalenie skarżonej uchwały przez Radę Miasta S. w składzie przekraczającym liczbę radnych przewidzianą w ustawie dla gmin tej wielkości, - art. 13 ust 1 pkt 2 ustawy z 20.07. 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718) w zw. z art. 42 ustawy z 08.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zmianami) poprzez zaniechanie publikacji uchwały nr [...] w Dzienniku Urzędowym Województwa P., uznając, że uchwała ta dotycząca wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie stanowi prawa miejscowego. Podnosząc powyższe Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że na sesji w dniu [...] stycznia 2005 roku Rada Miasta S. podjęła między innymi uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę Rady Miasta z [...] grudnia 2004 roku nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, poprzez zmianę brzmienia § 3 dotyczącego terminu jej wejścia w życie i uznaniu, iż nie podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa P. lecz wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Z protokołu sesji Rady Miasta S. odbytej dnia [...] stycznia 2005 roku wynika, iż powodem zmiany pierwotnego zapisu zawartego w uchwale nr [...] było to, że "w naszym województwie uznano, że nie należy tej uchwały publikować; organ nadzorczy uznał, że nie jest to akt prawa miejscowego i należy dostosować uchwały do wymogów organu nadzoru". Zdaniem skarżącego Prokuratora z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. W jego ocenie podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zmianami) uchwała w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminnym, który obejmuje w szczególności: - analizę potrzeb oraz plan remontów, - planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach, - zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu i inne postanowienia zawiera przepisy prawa miejscowego, powszechnie obowiązujące na obszarze gminy. Założenia bowiem przyjęte w tym programie mogą wpływać i kształtować sytuację prawną mieszkańców gminy w przyszłości. Skoro zatem przedmiotowa uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów i prawnych. (Dz. U. z 2000 r. nr 62, poz. 718 ze zmianami). Ponadto zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała podjęta została przez Radę, której skład jest niezgodny z przepisem art. 17 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego, w skład rady w gminach do 20 tys. mieszkańców wchodzi piętnastu radnych i tylu właśnie radnych winno być w Radzie Miasta S. Potwierdza to także zarządzenie Wojewody Podlaskiego opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, stosownie do postanowień art. 27 i następnych ustawy z 16.07.1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547) gdzie wskazano, iż liczba radnych Rady Miasta S. ustalona została na 15 osób. Uchwałą nr [...] z [...].12.2003 r. Rada Miasta w S. postanowiła o wygaszeniu mandatu radnego M. A. Rozpoznający skargę zainteresowanego WSA w B. wyrokiem w sprawie [...] stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały, natomiast wcześniej postanowieniem z 04.03.2004 r. - wstrzymał wykonanie przedmiotowej uchwały słusznie uznając, iż jej wykonanie może wywołać nieodwracalne skutki prawne. Tymczasem zarządzeniem nr 2/04 z dnia 05 stycznia 2004 r. Wojewoda Podlaski ogłosił wybory uzupełniające do Rady Miasta w S., które odbyły się 14 marca 2004 roku. Mandat radnego M. A. objęła inna osoba. Skarga kasacyjna skierowana przez Gminę Miasta S. nie została dotychczas rozpoznana przez NSA. Spowodowało to, że liczba radnych posiadających obecnie mandat wynosi 16 osób, a więc uchwały podejmowane są w składzie przekraczającym ilość ustawową. Rada działa zatem w składzie sprzecznym z ustawą. Nadto skarżący podniósł, iż Przewodniczący Rady Miasta w S. "nie uznaje" M. A. za radnego, i w konsekwencji nie zawiadamia go ani o terminach sesji, nie przesyła mu też projektów uchwał - czym narusza art. 20 i następne ustawy o samorządzie gminnym. W oświadczeniach składanych radnym stwierdza, że M. A. traktowany jest jako mieszkaniec miasta uczestniczący w sesji Rady Miasta i polecił aby pracownik ds. obsługi Rady Miasta, przy głosowaniu na sesji nie brał pod uwagę głosu tegoż radnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji aktu prawa miejscowego, ani też nie ustanawiają zasad publikacji uchwał samorządów. Z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym wynika wyraźnie, że akty prawa miejscowego wydaje się w zamiarze ściśle określonym, dotyczącym wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminnym czy zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pojęcie ustawowe "zasady" a pojęcie "program" są różne. Pod pojęciem "programu" należy rozumieć "wykład pewnych założeń i wytycznych działania mającego te założenia realizować", natomiast "zasada" to "teza, w której treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami" (Słownik języka polskiego pod redakcją prof. dr Mieczysława Szymczaka t. II s. 931, t. III s. 955). W tym przypadku program nie stanowi aktu prawa miejscowego dlatego, że realizuje politykę mieszkaniową, a jego treść z założenia ma znaczenie kierunkowe, niekonkretyzujące uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych. Podobnie orzekł WSA w Krakowie w wyroku z 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt II SA/Kr 1385/04) w sprawie programu ochrony środowiska, stanowiąc, że nie jest on aktem prawa miejscowego, a więc nie podlega publikacji. Zdaniem Rady Miasta S. błędne jest stwierdzenie Prokuratora Okręgowego, że założenia stanowiące element programu mogą stanowić prawo miejscowe. Ponadto strona przeciwna stwierdza, że uchwały są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, czyli każda uchwała podjęta jest zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym (art. 14). Gmina końcowo podniosła, że wyrokiem z 28 czerwca 2005 r., sygn. akt K 41/04 Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżone regulacje (art. 24f ust. la ustawy o samorządzie gminnym) nie naruszają praw radnych, a określenie zakazu łączenia wykonywania mandatu i prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego jest zgodne z konstytucją. Gmina podejmując uchwałę o wygaśnięciu mandatu jako podstawę podała art. 24 f ust. 1a.. Gmina jednocześnie uważa, że skład Rady Miasta wynika obecnie nie tylko z zarządzenia Wojewody P. ale również ze stanowiska Komisarza Wyborczego, a wypowiedzi Przewodniczącego nie mogą stanowić o nieważności podejmowanych uchwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu rażącego naruszenia prawa, a mianowicie art. 14 i 17 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uchwalenie skarżonej uchwały przez Radę Miasta S. w składzie przekraczającym liczbę radnych przewidzianą w ustawie dla gmin tej wielkości. Stwierdzić należy, iż ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje skutków prawnych działania rady w składzie liczbowym przekraczającym wielkości ustalone w przepisie art. 17 pkt 1 – 4 . Skoro wszakże skład rady kreowany jest w drodze wyborów (w danym przypadku – w drodze wyborów uzupełniających), rozwiązania zaistniałego stanu rzeczy poszukiwać należy na gruncie przepisów ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów (ustawa z 16.07.1998 r., jedn. tekst: Dz.U. z 2003 r. nr 159. poz. 1547 ze zm.). Co jednak istotne, rozstrzyganie o ważności wyborów, także o ważności wyboru uzupełniającego radnego należy, zgodnie z ordynacją, do kognicji sądu okręgowego. A zatem Sąd administracyjny nie jest kompetentny do wypowiadania się w kwestii ukształtowania liczebnego składu rady gminy. Gdy zaś chodzi o podjęcie zaskarżonej uchwały (a także uchwały pierwotnej, zmienionej zaskarżoną uchwałą) stwierdzić należy, iż podjęte zostały z zachowaniem reguł art. 17 oraz 14 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z przedstawionych list obecności na obradach Rady Miasta S.: w dniu [...] grudnia 2004 r. w posiedzeniu uczestniczyło 15 radnych, zaś w dniu w dniu [...] stycznia 2005 r. – 14 radnych. A zatem uchwała zmieniająca z dnia 25.01.2005 r. (a także uchwała pierwotna z dnia 30.12.2005 r.) zostały podjęte przy zachowaniu, wymaganych przepisem art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, wielkości co do quorum oraz większości głosów. Brak więc podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na naruszenie przepisu art. 14 ustawy. Błędne jest stanowisko skarżącego organu co do charakteru prawnego podjętej uchwały, albowiem uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie można uznać za akt prawa miejscowego. Przepisy art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego z 21.06.2001 r. (Dz.U. nr 71, poz. 733 z późn. zm.) regulują dwa rodzaje dokumentów dotyczących mieszkaniowego zasobu gminy: 1) wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, 2) zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. O ile zasady wynajmowania lokali, będące w istocie elementem zasad zarządu mieniem gminy, zakwalifikować należy do aktów prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), o tyle wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym nie ma takiego charakteru. Decyduje o tym treść i charakter prawny postanowień zawartych w tym dokumencie. Treścią programu są zapisy mające charakter prognoz, analiz, planów i zasad polityki, jaką mają prowadzić organy wykonawcze. Nie są to zapisy mające charakter normatywny. Nie ma oczywiście ustawowej definicji "aktu prawa miejscowego", lecz nie ulega wątpliwości, iż za prawo miejscowe mogą być uznane jedynie przepisy mające charakter norm prawnych. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności (generalności) i abstrakcyjności. Charakter generalny posiadają normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy polega na tym, że jej dyspozycja określająca postępowanie adresata ma zastosowanie w wielu, powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Postanowieniom "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta S. na lata 2005 – 2009" brak jest cech generalności i abstrakcyjności, stąd też nie mają one cech wymaganych do uznania za normy prawne. Dodać można, iż wszelkie akty o charakterze programowym, czy planistycznym nie mają charakteru aktów normatywnych, stąd też do uznania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za akt prawa miejscowego potrzebna była wola ustawodawcy, wyrażona w art. 14 ust. 8 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Nie można zatem uznać postanowień zaskarżonej uchwały za przepisy prawa miejscowego, tylko dlatego, że "założenia przyjęte w tym programie mogą wpływać i kształtować sytuację prawną mieszkańców gminy w przyszłości". Aby zapisy programowe stały się normą prawną powszechnie obowiązującą muszą przybrać formę aktu prawa miejscowego. Przykładowo wskazać można, iż określone w uchwale programowej "zasady polityki czynszowej" nie mają charakteru prawa miejscowego. Dopiero w oparciu o zasady polityki czynszowej, organ wykonawczy gminy - na podstawie art. 8 ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego – ustala stawki czynszu. I ten akt organu wykonawczego jest aktem prawa miejscowego, albowiem stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości czynszu w umowach najmu lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. W sytuacji, kiedy zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, nie ma obowiązku jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, zgodnie z przepisami ustawy z 10.08.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz. 718 ze zm.). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).