VII SA/Wa 502/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2006 r. sprawy ze skargi B. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. i K. K. kwotę 455 zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] października 1992r. Nr [...], na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1974r. i art. 104 Kpa, udzielił B. i K. K. pozwolenia na budowę budynku sklepowo-magazynowego oraz szamba na okres 15 lat, na nieruchomości położonej w L przy ul. O. W dniu 7 października 2005r. inwestorzy wystąpili do Wojewody L z wnioskiem o zmianę powyższej decyzji Prezydenta Miasta L w zakresie terminu lokalizacji obiektu z czasowego na bezterminowy. Wojewoda L decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. Nr [...], na podstawie art. 154 § 2 w zw. z art. 155 Kpa, utrzymał w mocy w całości decyzję Prezydenta Miasta L Nr [...] z dnia [...] października 1992r. a tym samym odmówił zmiany decyzji Prezydenta Miasta L. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 155 Kpa, decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stwierdził następnie, że słuszny interes strony przemawia za wnioskowaną zmianą decyzji, to jednak sprzeciwia się temu interes społeczny, bowiem planowana rozbudowa układu drogowego L i poprawa warunków komunikacji na terenie miasta ma znaczenie dla wszystkich jego mieszkańców. Ponadto Wojewoda L wskazał, iż w przedmiotowej sprawie plan zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego l. na lata 1976 - 1990 zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta L. w dniu [...] marca 1977r. nieruchomość O. przeznaczał na skrzyżowanie ulic Ż. - O. - S., posiadających po 2 jezdnie o trzech pasach ruchu, natomiast, zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta L, uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. w dniu [...] czerwca 1993r., który utracił swoją ważność w dniu 31 grudnia 2003r., nieruchomość przy ul. O. znajdowała się w liniach rozgraniczających skrzyżowania ulic Ż. klasy "G" z ulicą S. - O. klasy "Z". Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2002r. uchwalone zostało "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L.", zgodnie z którym nieruchomość O. znajduje się w liniach rozgraniczających wylotu ulicy S. do ulicy Ż. Organ wskazał, że w dniu [...] września 2005r., decyzją Prezydenta Miasta L. została ustalona lokalizacja inwestycji celu publicznego dla budowy układu drogowego ul. K. na odcinku od ul. J./C. do ul. O. Decyzja ta dla nieruchomości O. ustala strefę parkingową powiązaną z układem komunikacyjnym ulic C. - O. Podniósl również, że z dokumentów planistycznych, na przestrzeni 28 lat tereny, na których położona jest nieruchomość O. przeznaczone były dla celów rozbudowy układu komunikacyjnego miasta L. i z tego powodu nie udzielano pozwolenia na trwałą zabudowę tej nieruchomości. B. i K. K. wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu odwołania strony podniosły, że potrzeba regulacji i przebudowy układu drogowego na terenie miasta nie może naruszać praw własności ani podstaw ludzkiej egzystencji. Zdaniem odwołujących się budowa parkingu na terenie ich działki jest zdecydowanie zbędna. Miejsca parkingowe dla potrzeb budowanego hipermarketu powinny znajdować się na jego terenie i tam są realizowane, natomiast miejsca parkingowe dla cmentarza przy ulicy O. realizowane są obecnie w pasie drogowym ulicy S. Wskazują, że w bezpośrednim sąsiedztwie naszej nieruchomości znajdują się działki będące własnością Gminy L., które mogą być przeznaczone na cele parkingowe. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody L. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Wojewody L., przyjął argumentację Wojewody, a ponadto wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] października 1992r., została wydana na podstawie art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229). Natomiast w dniu 1 stycznia 1995 weszła w życie ustawa z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 Nr 207 poz. 2016 ze zm.), a utraciła moc (co do zasady) wyżej wymieniona ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołującego się na stanowisko, które było już wyrażone w orzecznictwie i komentującej je doktrynie, niedopuszczalne jest ingerowanie za pomocą art. 155 kpa w treść decyzji wydanych na podstawie art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane obowiązującej w dniu 16 października 1992r., tj. w chwili wydania decyzji ostatecznej przez Prezydenta Miasta L., po utracie przez ten artykuł mocy obowiązującej. B. i K. K. wnieśli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżących, powołanie jako podstawy wydanej decyzji planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły swoją ważność oraz S. U. i K. Z. P. L., które nie jest aktem prawa miejscowego, czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest naruszeniem w istotny sposób art. 6 i 7 Kpa. Skarżący podnoszą, że ograniczenie czasowe w art. 155 Kpa nie występuje i wprowadzenie jego stoi w zasadniczej sprzeczności z art. 6 Kpa. Jedyną przesłanką nie zastosowania art. 155 Kpa może być jedynie zakaz wzruszenia decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 155 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa. Zgodnie z art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W związku z powyższym organ administracyjny może wydać na podstawie art. 155 Kpa decyzję w przypadku zaistnienia określonych przesłanek, jeżeli: - sprawa dotyczyć decyzji ostatecznej, - na podstawie tej ostatecznej decyzji strona nabyła określone prawo, - posiada zgodę strony na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie, - przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy stwierdzić, iż przeszkodą do weryfikacji decyzji w trybie art. 155 kpa, oprócz negatywnej przesłanki wynikającej z przepisów szczególnych bądź sytuacji, w której nie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, może być także brak podstaw prawnych w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. W przepisach prawa budowlanego zasadą jest, że pozwolenie na budowę wydane jest bezterminowo. Tak więc nie ma przeszkód na gruncie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994r., jak również nie było takich przeszkód na postawie "starego prawa budowlanego" z 1974r., by nie można było wydać pozwolenia na budowę bezterminowo. Zdaniem Sądu organ drugiej instancji poddał weryfikacji wniosek skarżących o zmianę decyzji ostatecznej nie w oparciu o w/w przesłanki z art. 155 Kpa. Organ odwoławczy stwierdził, iż ostateczna decyzja została wydana na postawie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974r. W związku z tym, w chwili orzekania przez organ na podstawie art. 155 Kpa nie obowiązywały przepisy tej ustawy uchylone nową ustawą Prawo budowlane z 1994r. Na tej podstawie organ nie rozważając de facto przesłanek z art. 155 Kpa, stwierdził iż jest nie dopuszczalne ingerowanie na podstawie art. 155 Kpa w treść decyzji wydanej na podstawie przepisu nie obowiązującej już ustawy. Miało by to sens gdyby w obecnie obowiązującym stanie prawnym strona nie mogła się domagać udzielenia pozwolenia na budowę bezterminowo. Jednak w świetle obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994r., ustawodawca takiego ograniczenia nie zawarł. Tak więc w niniejszej sprawie prawo materialne daje stronie możliwość takiego żądania. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1991r. sygn. akt II SA 893/91 (publ. OSP 1995/2 poz. 26, ONSA 1993/2 poz. 33) należy stwierdzić, iż organ administracyjny prowadząc już postępowania na podstawie art. 155 kpa winien dokonać analizy sprawy pod kątem zbadania dwóch przesłanek jakimi są: interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ ten nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznawania sprawy. Dlatego zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania dotychczasowej decyzji, może mieć znaczenie tylko dla oceny występowania w danej sprawie powyższych przesłanek, to jest interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Natomiast zmiana stanu prawnego, to jest obowiązującego prawa, w ogóle nie może być elementem rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 155 kpa, gdyż powoduje ona zawsze, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie formalnoprawnym (procesowym), lecz również w znaczeniu materialnoprawnym, podlegająca całkowicie autonomicznemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu bez potrzeby bezpośredniego nawiązywania do wcześniejszej decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie odmiennego stanu prawnego. Ponadto decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa wzrusza decyzję ostateczną, która zakończyła daną sprawę. Po uchyleniu taką korygującą decyzją innej ostatecznej decyzji lub zmianie jej, organ dokonujący weryfikacji ma obowiązek stosować przepisy normujące rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty obowiązujące w dniu tej weryfikacji, chyba że przepisy szczególne stanowią odmiennie (patrz: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1990r. sygn. akt IV SA 236/90, publ. Lex Polonica). Niezależnie od powyższych rozważań stwierdzić należy, że właściciele nieruchomości przy ul. O. w L. zainicjowali postępowanie administracyjne dotyczące inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku usługowego o część mieszkalną przewidzianej do realizacji przy ul. O. w L. (dz. Nr [...], obręb [...]). W związku z powyższym B. i K. K. postanowieniem Wojewody L. z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...], postanowieniem Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2004r. oraz postanowieniem Z. W. L. z dnia [...] września 2004r. uzgodnili projekt decyzji Prezydenta Miasta L. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Mimo to Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] września 2005r. ustalił lokalizacja inwestycji celu publicznego dla budowy układu drogowego ulicy K. w tym jak twierdzi organ ustalił na nieruchomości przy ul. O. strefą parkingową powiązaną z układem komunikacyjnym tak jakby wcześniej wydane orzeczenia nie były dla organu wiążące. Zgodnie art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z art. 7 KPA pozostaje art. 77 KPA, który wprost stwierdza, iż organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazane braki i uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja nie może się ostać wobec oczywistego naruszenia obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 2, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy winien uzupełnić postępowanie dowodowe w trybie art. 136 kpa i należycie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie pomijając stwierdzenia ogólne, które nie dotyczą istoty. Jeżeli dojdzie do wniosku, że cel publiczny a więc interes społeczny jest ważniejszy i uzna ,że nie można zmienić wskazanej decyzji Prezydenta L. to musi wykazać jakimi przesłankami się kierował odmawiając zmiany decyzji w trybie art.155 k.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.