VII SA/Wa 1399/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2006 r. sprawy ze skarg M. M., K. K. – P. i P. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej pozwolenie na budowę skargi oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku M. M., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. M. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2002 r., którą uchylono w trybie art. 155 kpa decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2001 r. udzielającą M. M. i E. i J. Z. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z przyłączami na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na wniosek A. K. wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., zakończone decyzją z dnia [...] maja 2005 r., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. Ponownie rozpatrując sprawę, na skutek wniosku złożonego w trybie art. 127 § 3 kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nie znajduje podstaw do zmiany swojej decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Wojewoda [...] wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa ograniczył się jedynie do wskazania, iż wobec cofnięcia zgody przez M. M. na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 155 kpa organ I instancji ponownie rozpatrujący sprawę winien odmówić uchylenia pozwolenia na budowę. Stanowisko takie stanowi niedopuszczalną ingerencję organu odwoławczego, który może jedynie udzielić wskazówek, co do zakresu postępowania dowodowego w I instancji, nie może natomiast narzucać rozstrzygnięcia. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r. mimo, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości w zw. z czym organ powinien wydać decyzję co do istoty sprawy. Niezależnie od powyższego w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie odwoławcze i wydał kontrolowaną decyzję z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa. Wynika to z faktu rozpatrzenia odwołania M. M. od decyzji z dnia [...] września 2002 r. bez wnikliwego ustalenia, czy złożone ono zostało w ustawowym terminie. Z pisma Starosty [...] z dnia [...] lutego 2005 r. wynika, iż decyzja tego organu z dnia [...] września 2002 r. wysłana została do M. M. bez zwrotnego potwierdzenia odbioru. Wojewoda [...], prawidłowo przyjmując, że wszystkie wątpliwości w tym zakresie należy interpretować na korzyść strony uznał, iż odwołanie zostało złożone w terminie. Zobowiązany był jednak do przeprowadzenia wszelkich dowodów umożliwiających ustalenie w sposób pewny daty doręczenia decyzji. Organ zaniechał tego obowiązku, czym naruszył w sposób rażący art. 7 i art. 77 kpa. Nie przeprowadzając w tym zakresie postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 kpa, Wojewoda [...] wydał kontrolowaną decyzję także z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym, którego celem jest weryfikacja kontrolowanej decyzji jedynie pod kątem wystąpienia wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Celem tego postępowania nie jest natomiast przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego co do istoty sprawy. Niezasadny i pozostający bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie jest także zarzut braku możliwości uczestniczenia we wszczętym postępowaniu z uwagi na nie doręczenie skarżącej zawiadomienia o jego wszczęciu. Skarżąca otrzymała decyzję I instancji i wraz ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy mogła składać wszelkie wnioski dowodowe. Także zarzut braku doręczenia decyzji z dnia [...] maja 2005 r. wszystkim stronom postępowania pozostaje bez wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła M. M. oraz K. K. i P. P. Skarżąca M. M. zarzuciła decyzji: – naruszenie art. 2, 5, 8, 30, 32, 52 i 64 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 2 Traktatu o Unii Europejskiej; – naruszenie art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 1 i § 3, 136, 156 § 2 kpa w zw. z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 6 § 3, 8, 9, 12, 16, 18 i 41 Europejskiej Karty Dobrej Administracji. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Wskazała, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił personaliów stron. Zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i decyzje wydane w tym postępowaniu nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania z uwagi na brak aktualnego adresu zamieszkania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął z urzędu żadnych czynności w celu ustalenia tych adresów i prawidłowego doręczenia decyzji. Stanowi to rażące naruszenie prawa, gdyż pozbawia to te strony możliwości obrony ich interesów. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż wbrew twierdzeniom organu nie doręczono jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący K. K. i P. P. zarzucili organowi, iż pominął ich jako strony w toczącym się postępowaniu nieważnościowym. Wyjaśnili, iż są współwłaścicielami działek nr [...] i [...] oraz inwestorami realizowanego budynku, gdyż zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. przeniesiono m.in. na nich pozwolenie na budowę. Mimo to organ nie zawiadomił ich o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz nie doręczył im decyzji z dnia [...] maja 2005 r. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. Odnośnie zaskarżonej decyzji wskazali, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ naruszył ich prawa nabyte wynikające z decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. i z dnia [...] sierpnia 2004 r. Skarżona decyzja nie została doręczona wszystkim stronom postępowania (z uwagi na brak adresów) co pozbawia te strony możliwości obrony swoich praw. W ocenie skarżących decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 kpa, gdyż organ nie dysponował pełnym materiałem dowodowym. Skutkować to powinno stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w myśl 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skarg, decyzja ta nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani tez przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, dlatego też skargi M. M. oraz K. K. i P. P. nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji kasacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. uznając, iż wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 kpa oraz art. 7 i art. 77 kpa. Sąd w pełni podziela ustalenia i stanowisko organu nadzoru. Kontrolowaną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wydanie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, iż postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zartem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub postępowanie to zostało przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły, brak było zatem podstaw do wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazać należy, iż ten rodzaj decyzji organu odwoławczego dopuszczony jest wyjątkowo i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawa przez organ odwoławczy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że jeżeli organ administracji publicznej działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81; ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Zgodzić zatem należy się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż Wojewoda [...] kontrolowaną decyzję wydał z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 kpa, gdyż stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, a organ nie wskazał potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w celu wyjaśnienia bądź uzupełnienia materiału dowodowego. Prawidłowe jest także stanowisko organu, iż za rażące naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7 i art. 77 kpa – należy uznać rozpatrzenie odwołania M. M. wniesione od decyzji z dnia [...] września 2002 r. bez ustalenia, czy zostało ono wniesione w terminie. Pismem Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 2002 r. przekazującym wraz z aktami wniesione odwołanie Wojewoda [...] poinformowany został, iż "odwołanie wpłynęło po ustawowym terminie". Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2005 r., a więc już po wydaniu kontrolowanej decyzji, organ I instancji powiadomił Wojewodę [...], że decyzja Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] września 2002 r. została wysłana do M. M. bez zwrotnego potwierdzenia odbioru w konsekwencji czego organ nie był w stanie ustalić faktycznej daty doręczenia w/w decyzji stronie. W tych okolicznościach obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie postępowania mającego na celu wyjaśnienie wątpliwości co do faktycznej daty doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] września 2002 r., co oznacza, ze powinien przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie tej daty w sposób pewny. W tym miejscu wskazać należy, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2326/02, nie publ.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2002 r. sygn. akt III SA 2643/01, nie publ.). Ponieważ podstawą rozstrzygnięcia było naruszenie przepisów prawa procesowego przedmiotem oceny Sądu nie mogą być podniesione w skargach zarzuty naruszenia Konstytucji RP oraz prawa unijnego. Organ orzekając nie stosował wskazanych w skardze M. M. przepisów, a skarżąca nie wskazała konkretnych zarzutów. Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), określenie naruszenia prawa nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu bez określenia istoty tego naruszenia. Także podnoszony przez strony skarżące zarzut nie doręczenia skarżonej i poprzedzającej ją decyzji I instancji wszystkim stronom postępowania pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż strona, jeżeli bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może domagać się jego wznowienia. Poza powyższymi, skarżący nie wskazali żadnego zarzutu naruszenia ich prawem chronionego interesu. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargi oddalił.