IV SA/Wr 748/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Henryk Ożóg (spraw.) Sędzia WSA – Wanda Wiatkowska - Ilków Asesor WSA – Ewa Kamieniecka Protokolant: Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Anny Głowacińskiej sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji I. uchyla decyzję organu I i II instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz firmy "A" Z. S. kwotę 2800 (słownie: dwa tysiące osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...]r. Nr [...]. Decyzja ta została oparta na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, art.5, art. 42, art. 87 ust.1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz pkt 1.1.1 i 1.4.1 załącznika do tej ustawy. Utrzymuje ona w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej stwierdzono, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. : wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy , a ponadto - (art. 87 ust. 2 ustawy) – podczas przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne – również zaświadczenie lub wypis z zaświadczenia wydanego w oparciu o przepis art. 33 ustawy. Wskazano, że art. 89 ust. 1 ustawy stanowi, iż organem uprawnionym do kontroli wymienionych dokumentów jest m.in. organ celny. Organ kontrolujący ma prawo nałożyć na kontrolowanego karę pieniężną w wysokości od 50 zł do 15 000 zł wymierzaną w drodze decyzji administracyjnej (art. 93 ust. 1 ustawy), zaś podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowi art. 92 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust.1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Jak wynika z akt sprawy strona nie kwestionuje faktu, iż podczas kontroli dokumentów nie posiadała licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego oraz karty opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych. Biorąc powyższe pod uwagę podkreślono, iż załącznik do ustawy w pkt 1.1.1. określa, iż wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji podlega karze pieniężnej w wysokości 8000 zł, natomiast pkt 1.4.1. precyzuje, że wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych podlega karze pieniężnej w kwocie 3000 zł. Przepisy prawa powołane w niniejszej decyzji (art. 87 ust. 1 ustawy) stanowią o obowiązku posiadania przez kierowcę i okazywania na żądanie uprawnionego organu kontroli wymaganych dokumentów, zaś - jak zostało to wykazane - w chwili przeprowadzania kontroli (dnia [...]r.) niniejsze warunki ustawowe nie zostały spełnione. Podkreślono, że organ celny nie bada winy oraz stopnia przyczynienia się danego podmiotu do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. Organ celny stwierdza zatem tylko, czy obowiązki nałożone na przedsiębiorcę na podstawie obowiązujących przepisów prawa (m.in. ustawy) zostały przez niego wykonane czy też nie. Odnosząc się do zarzutów strony stwierdzono, iż nie ulega wątpliwości, że do dnia 1 maja 2004 r. zgodnie z zapisami art. 2 pkt 36 ustawy prawo o ruchu drogowym pojazd specjalny oznaczał pojazd samochodowy lub przyczepę, konstrukcyjnie nieprzeznaczone do przewozu osób lub ładunków. Nowelizacja kodeksu drogowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 884) podyktowana koniecznością dostosowywania do dyrektywy UE nr 2001/116/WE wprowadziła jednak zasadnicze zmiany w definicji pojazdu specjalnego. Obecnie pojazdem specjalnym jest pojazd samochodowy lub przyczepa przeznaczone do wykonywania specjalnej funkcji, która powoduje konieczność dostosowywania nadwozia lub posiadania specjalnego wyposażenia; w pojeździe tym mogą być przewożone osoby i rzeczy związane z wykonywaniem tej funkcji. Z przytoczonych powyżej treści przepisów wynika zatem, że pojazd specjalny może przewozić osoby i rzeczy związane z wykonywaniem określonej funkcji. Zmiana ta niewątpliwie odzwierciedla stan faktyczny, bowiem w dużej mierze pojazdy specjalne przewoziły osoby czy rzeczy mające związek z funkcją samochodu. Zatem nowelizacja kodeksu drogowego wprowadziła zmiany mające istotne znaczenie przy określaniu zakresu obowiązywania ustawy. Po zmianie art. 2 pkt 36 prawa o ruchu drogowym pojazd specjalny może być już wykorzystywany do transportu. Dlatego też przedsiębiorcy wykorzystujący tego rodzaju pojazdy do przewozu osób lub rzeczy podlegają tym samym wymogom co inne osoby, których dotyczą wymogi ustawy. Twierdzenie, że przedsiębiorca wykorzystujący pojazd specjalny nie musi mieć karty opłaty drogowej i licencji jak utrzymuje strona, prowadziłoby do wyłączenia niektórych z tego obowiązku ze względu na rodzaj użytkowanych w firmie pojazdów. Tymczasem wyłączenia obowiązków stosowania ustawy ustawodawca zawarł w art. 3 i 42. l tak, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, jej przepisów nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów: 1) przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą- w niezarobkowym przewozie drogowym osób; 2) o dopuszczalnej masie całkowitej nie przekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy; 3) zespołów ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego. Art. 42 ust. 1 ustawy stanowi zaś, iż przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie, z wyłączeniem: 1) przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką; 2) przejazdów po autostradach płatnych; 3) transportu kombinowanego; 4) komunikacji miejskiej; 5) zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej. Jak można zauważyć w treści ww. przepisów nie ma w nich mowy o przedsiębiorcach, których rodzaj wykonywanej działalności zmusza do korzystania z pojazdów specjalnych. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów prawa stwierdzono, że art. 6 kpa wprowadza jako jedną z zasad ogólnych zasadę legalności oznaczającą działanie na podstawie przepisów prawa. Zasada ta oznacza wymóg oparcia każdej czynności wykonywanej przez organ prowadzący postępowanie na konkretnym przepisie prawa. Organy administracji państwowej nie są zatem uprawnione do podejmowania wobec obywateli i innych niepodporządkowanych im podmiotów jakichkolwiek działań, które nie miałyby wyraźnej podstawy w przepisach prawa. Podkreślono, że w przedmiotowym przypadku prowadzone postępowanie, czynności procesowe jak i wydanie decyzji znajdują oparcie w przepisach prawa i nie naruszają wspomnianej zasady. Ponadto wyjaśniono, że ujednolicona ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088) dokonała w zakresie swej regulacji wdrożenia dyrektyw Wspólnot Europejskich. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej we W. przyjęcie przez organ celny, iż pojazd specjalny o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony którym wykonywany jest transport drogowy jest zwolniony z wymogu posiadania licencji w sytuacji gdy ustawa tego nie przewiduje stałoby w sprzeczności z wymaganiem takiej licencji od podmiotów wykonujących pojazdami czy też zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony transport drogowy na terenie Polski co jest niezgodne z zapisami art. 2 Konstytucji RP, stanowiącym iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Takie postępowanie naruszałoby ww. przepis konstytucyjny i stanowiłoby o nierównym traktowaniu podmiotów dokonujących transportu drogowego wobec tych samych obowiązujących przepisów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik procesowy Z. S. adw. J. S. zarzucił wydanym w niniejszej sprawie decyzjom rażące naruszenie prawa. Dołączając do skargi wydruk ze stron internetowych Ministerstwa Infrastruktury dot. pojazdów specjalnych podniósł, że brak jest spójności i logiki w stanowieniu polskiego prawa. Stwierdził, powołując się na wymieniony wydruk, że w sytuacji gdy wykonywany jest przewóz międzynarodowy samochodem "pomocy drogowej" nie potrzebna jest licencja, natomiast w sytuacji gdy pojazd porusza się po drogach krajowych – licencja jest wymagana. Prowadzi to do różnicowania podmiotów i do naruszania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W skardze podniesiono ponadto, że pojazd specjalny – a więc taki, jakim dysponuje skarżący – nawet w rozumieniu "nowej" definicji sam w sobie nie jest środkiem transportu, albowiem nie służy do przewozu osób i rzeczy. Ustawodawca położył nacisk na "specjalną" funkcję takiego samochodu dodając, że służy on do przewozu osób lub rzeczy, ale tylko związanych z wykonywaniem specjalnej funkcji. W ocenie skarżącego także i to świadczy o tym, że nie podlega ona ustawie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego wykładnia celowościowa i logiczna przepisów prawa o transporcie drogowym oraz prawa o ruchu drogowym, w powiązaniu z przepisami unijnymi prowadzi do wniosku, że pojazd specjalny pomocy drogowej nie jest pojazdem podlegającym ustawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088, dalej: ustawa) w przepisie art. 1 ust. 1 zawarła swój zakres przedmiotowy stanowiąc, że określa zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego (krajowego, międzynarodowego), a także niezarobkowego przewozu drogowego (krajowego, międzynarodowego). W art. 4 ustawa wyjaśniła, iż krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 1), natomiast międzynarodowy transport drogowy - podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 2). Niezarobkowym przewozem drogowym jest przy tym przewóz na potrzeby własne - każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych (pkt 4). Zastosowanie ustawy w konkretnym przypadku zostanie więc uzależnione od rodzaju wykonywanego transportu. Wprawdzie ustawa zawiera wyłączenia w przepisach art. 3 i art. 42 jednakże ograniczenie jej stosowania wynikać będzie z tego jaki rodzaj działalności transportowej został przez dany podmiot podjęty i czy mieści się on w pojęciu transportu drogowego wyżej zdefiniowanego. Z przepisu art. 42 ust. 1 ustawy wynika, że przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie (...). Stąd należy przyjąć, iż obowiązek określony w tym przepisie obciąża jedynie przedsiębiorcę wykonującego działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób lub rzeczy. Istotną okoliczność wymagającą wyjaśnienia stanowić zatem będzie, czy tego typu działalność transportowa jest przez dany podmiot wykonywana. Z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] r.. Nr [...], wynika, że skarżący Z. S. działający pod nazwą: "A" świadczy: pomoc drogową oraz pozostałą działalność usługową związaną z pojazdami samochodowymi, ochronę przeciwpożarową (ratownictwo), nadto działalność ambulansów wypadkowych. Zaświadczenie wskazuje jednocześnie dzień [...]r. jako datę rozpoczęcia działalności gospodarczej. Wskazuje też, że obowiązuje od dnia [...]r. po zmianie zgłoszonej w dniu [...]r. Zmiana ta dotyczy punktu [...], który miał brzmienie jak w zaświadczeniu nr [...] z dnia [...]r.: Pomoc drogowa. Usługi transportowe – przewóz towarów i osób. Ratownictwo. Zaświadczenie nie mówi zatem ani o transporcie drogowym w zakresie przewozu osób, ani rzeczy, zatem nie można uznać by wykonywał on w tym zakresie krajowy transport drogowy. Okoliczność ta wyraźnie została pominięta przez organ I i II instancji przy ocenie wskazanego dowodu. Naruszono tym samym przepis art. 7 kpa i art. 77 §1 kpa. O wadze tej okoliczności nie trzeba natomiast przekonywać: jeśli bowiem przyjąć, że skarżący nie dokonywał zarobkowego przewozu osób ani rzeczy nie wykonywał tym samym transportu drogowego. Nie można było natomiast nadawać rozstrzygającego znaczenia definicji pojazdu specjalnego zawartej w art. 2 pkt 36 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 515 ze zm.), bowiem Prawo to dopuszcza przewóz osób i rzeczy związanych z wykonywaniem tej funkcji. Przewóz ten natomiast żadną miarą, nie mieści się w pojęciu przewozu osób i rzeczy, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. W związku z tym obowiązek uiszczania opłat drogowych nie obejmowałby skarżącego gdyż spełniać go powinni jedynie przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy. Tym samym jak stwierdzono wcześniej wyłączenia z art. 3 i art. 42 ustawy nie miałyby względem niego zastosowania. Podobne stanowisko zajął w tych kwestiach Departament Transportu Drogowego Ministerstwa Infrastruktury w piśmie z dnia [...]r., Nr [...]. Zestawiając definicję pojazdu specjalnego znaną Prawu o ruchu drogowym z zakresem przedmiotowym ustawy o transporcie drogowym stwierdził, iż przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania do pojazdów specjalnych. Jednocześnie informował, że ocena czy dany pojazd należy zaklasyfikować jako pojazd specjalny należy do organu rejestrującego, który w dowodzie rejestracyjnym pojazdu w rubryce "Rodzaj pojazdu i przeznaczenie" wpisuje, że dany pojazd (zgodnie z obowiązującą klasyfikacją pojazdów) jest pojazdem specjalnym. Do akt sprawy dołączono dowód rejestracyjny pojazdu [...], należącego do skarżącego, któremu w rubryce: rodzaj i przeznaczenie pojazdu wpisano właśnie: "samochód specjalny". Mając na uwadze powyższe względy należało uchylić zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą co Sąd uczynił na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Sąd oparł na podstawie art. 152 tej ustawy. Orzeczenie o kosztach Sąd zaś oparł na zasadzie jej art. 200.