II OSK 1800/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 147/05 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 320 zł (słownie: trzysta dwadzieścia ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Wr 147/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. z dnia [...], nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Powodem zawieszenia opisanego postępowania jest okoliczność wznowienia postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...], nr [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Na powyższe postanowienie [...] "[...]" S.A. złożyła skargę do sądu administracyjnego. Po złożeniu skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. postanowieniem z dnia [...], nr [...] podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za niezasadną, stwierdzając, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazujący organowi administracji publicznej zawiesić postępowanie, "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na okoliczność, że przepis art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (wówczas Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wymaga dołączenia do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie m.in. oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, wydanie decyzji w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę, w istocie stanowi ocenę wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a skoro tak, to konieczność dokonania takiej oceny stanowi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy udzielenie pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej inwestycji. Od powyższego wyroku [...] "[...]" S.A. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przepis ten umożliwia uznanie decyzji wydanej w następstwie wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę za zagadnienie wstępne w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Skarżąca Spółka zarzuciła także Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi, mimo braku rozpoznania przez Sąd I instancji zarzutu zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., chociaż w toku postępowania wznowionego organ administracji nie wstrzymał wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. W ocenie skarżącej Sąd błędnie przyjął, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie może zostać zawieszone do czasu wydania decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i jednocześnie błędnie przyjął, że zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest kwestia materialnoprawna, tj. konieczność uzyskania oceny co do legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionego w skardze zarzutu zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że sam fakt wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wywołuje konieczność uzyskania oceny co do legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 152 § 1 K.p.a. poprzez dopuszczenie możliwości zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mimo, że organ administracji architektoniczno- budowlanej nie zastosował w sprawie regulacji art. 152 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie wznoszący skargę kasacyjną oparł ją na obu wymienionych podstawach. Zarzuty naruszenia prawa procesowego są związane z zarzutem naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się do błędnej wykładni art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Sądy administracyjne, stosownie do regulacji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrolują prawidłowość zastosowania przez orzekające w sprawie organy administracji zarówno materialnoprawnych norm, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i proceduralnych przepisów normujących przebieg postępowania administracyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną zasadnie zatem podniósł zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ proceduralnej normy art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Naruszenie powyższego przepisu wiąże się bezpośrednio z dokonaną przez organy administracji, a następnie sąd administracyjny błędną wykładnią przepisu art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. "a" Prawa budowlanego. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku inwestora z dnia [...] o wydanie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Stosownie do treści powołanego wyżej przepisu, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Zauważyć należy, iż roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Inwestor zobowiązany jest prowadzić roboty budowlane w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. O ile więc inwestor wykona roboty budowlane zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia oraz w okresie ważności pozwolenia budowlanego, nie można zarzucić inwestorowi realizacji tych robót niezgodnie z przepisami. Natomiast istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia stwarza dla organu nadzoru budowlanego podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Okoliczność wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, o ile rozpoczęcie użytkowania obiektu uzależnione jest od uzyskania takiego pozwolenia. Obowiązkiem zaś właściwego organu jest stwierdzenie na miejscu budowy, co winno zostać utrwalone protokołem, zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy oraz warunkami pozwolenia na budowę. Późniejsze zaskarżenie w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma znaczenia dla oceny, czy wykonany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami tego pozwolenia. Mogący się pojawić spór, czy istotnie roboty budowlane wykonane zostały w okresie ważności pozwolenia na budowę, powinien zostać rozstrzygnięty w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. Konsekwencją dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisu art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. "a" Prawa budowlanego było przyjęcie, że zdarzenie prawne w postaci wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę stanowi zagadnienie prejudycjalne w zawisłej sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dodatkowo należy zauważyć, co słusznie podnosi Spółka wnosząca skargę kasacyjną, że nie zostało wstrzymane wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę w toku wznowionego postępowania, na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. Czyni to niedopuszczalnym pominięcie przez organ administracji publicznej skutków prawnych istniejącej w obrocie prawnym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.