II SA/Rz 711/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 18 lipca 2006 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....]r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki zadaszenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 711/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi W.P. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) z dn.[....]r. Nr [....]w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. W sprawie tej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) decyzją z [..]r. Nr [...] nakazał W.P. dokonać rozbiórki zadaszenia oraz ściany, dobudowanych do budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr 3224 w K. Organ I instancji stwierdził na podstawie przeprowadzonej rozprawy, iż na działce tej, stanowiącej własność W.P. stwierdzono wykonanie zadaszenia na słupkach metalowych, dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego. Zadaszenie to wykonano na całej długości budynku o szerokości ok. 180 cm, zaś od strony działki nr 3223 wybudowana została ściana o długości 160 cm, stanowiąca przedłużenie ściany szczytowej południowej budynku mieszkalnego W.P.. Datę wybudowania tej ściany ustalono na 2003r., wykonanie zadaszenia miało wg właściciela nastąpić ok. 1997r., zaś według K.B., właściciela działki nr 3223 zadaszenie wykonano w latach 2001-2002r. W.P. nie posiadał pozwolenia na podjęcie powyższych robót budowlanych. Nakaz rozbiórki wydano na podstawie art.48 ust.1 w zw. z art.48 ust.2 pkt 1 lit. b ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz.2016 ze zm., zwana dalej Upb). PINB wskazał w uzasadnieniu prawnym swej decyzji na treść art.28 ust.1 Upb w aspekcie konieczności posiadania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, kwalifikując wykonane roboty budowlane jako rozbudowę. Wskazano, że według słownika języka polskiego (nie wskazując autorów i daty wydania tego słownika) "rozbudowa" to powiększanie, rozszerzanie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów. Analizując treść art.48 Upb wskazano, iż inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a teren na którym zlokalizowano dom mieszkalny inwestora położony jest na obszarze, dla którego nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestor przedłożył organowi nadzoru budowlanego ostateczną decyzję z [...]r. Nr [...] Burmistrza Gminy ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na remont kapitalny istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego oraz budowę wiaty na samochód i sprzęt gospodarczy. Z treści tej decyzji wynikać ma jednak, iż decyzja opiewała na remont, mający polegać na wymianie zużytych ścian drewnianych na murowane. Zdaniem PINB okazana decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy zadaszenia i wykonanej ściany, zatem nie mogła stanowić podstawy do ewentualnej legalizacji wykonanych robót budowlanych. Powyższą decyzję zaskarżył odwołaniem W.P. W odwołaniu wskazano, że wiele lat wcześniej odwołujący się wokół całego domu wykonał próg przeciwpowodziowy, albowiem uprzednio wody opadowe zatapiały jego działkę. Nad tym progiem dokonał "przedłużenia" daszku, chroniąc w ten sposób dom przed zalewaniem i zagrzybieniem. W.P. wskazuje, że w 2001r. prowadzone były czynności w innej sprawie i daszek już wówczas istniał, zatem wywody jego sąsiada, że datą realizacji daszku był rok 2002 nie są zgodne z prawdą. Ścianka, o której mowa w zaskarżonej decyzji wykonana jest ze sklejki i w istocie jest to urządzenie, które zabezpieczać ma dom przed śnieżycą i deszczami w okresie jesienno-zimowym. Ma ona nie zagrażać nikomu, a jest zlokalizowana w odległości 3,5 m od granicy działki. Organ odwoławczy przeprowadził rozprawę na gruncie, w trakcie której wyjaśnienia składali W.P, K.B. i A.L. na okoliczność czasu i sposobu wykonanych robót budowlanych przez W.P. Decyzją opisaną na wstępie z dn.[...] r. PWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej wskazano na art.138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) oraz art.48 ust.1 Upb. Organ II instancji podzielił ocenę, iż roboty budowlane przy zadaszeniu i dobudowanej ściance zostały wykonane samowolnie, zarazem nie ma prawnych możliwości ich zalegalizowania. Odwołujący się nie dysponował w chwili wszczęcia postępowania wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę zadaszenia, ponieważ w chwili tej gmina nie posiadała obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożona przez W.P. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 29.07.2002r. nie obejmowała budowy zadaszenia, wszystkie te okoliczności zdaniem II instancji sprawiają, iż "nie ma podstaw do cofnięcia wydanego nakazu rozbiórki". Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie W.P. uznając ją za niezgodną z prawem i niesłuszną, nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Skarżący raz jeszcze wskazuje, iż powodem wykonania robót była chęć chronienia budynku przed zawilgoceniem. W.P. przywołuje art.37 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego (nie wskazując daty tej ustawy) i wywodzi iż rozbiórce podlegają wyłącznie takie obiekty, które stwarzają zagrożenie dla ludzi, mienia lub pogarszają warunki użytkowe sąsiedniej działki lub zdrowotne ludzi. Zadaszenie i zakładana ścianka na okres jesienny nie tworzą żadnego zagrożenia, z tego względu mają być spełnione warunki do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. To stwierdzenie, wedle skarżącego jest także wzmocnione faktem posiadania przez niego pozwolenia władz gminy i wojewody na zmianę i przeróbkę dachu oraz postawienie werandy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. WSA w Rzeszowie rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie mu prawa pomocy postanowieniem z[...]. zwolnił go od kosztów sądowych. W trakcie rozprawy przed Sądem skarżący podtrzymał zarzuty skargi, wyjaśniając iż roboty wykonał w ten sposób, iż skrócił uprzednio istniejącego krokwie dachowe, zmieniał kąt daszku, którego szerokość jest większa niż uprzednio istniejący okap dachu. Przedłożył także decyzję o warunkach zabudowy wydaną w dn.30.09.2005r. przez Burmistrza Gminy na inwestycję polegająca na przebudowie dachu i dobudowie werandy. Uczestnik postępowania – K.B. wniósł o oddalenie skargi, przyłączając się do wniosku procesowego pełnomocnika PWINB. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, nie będąc związanym zarzutami skargi. Przywoływany przez skarżącego art.37 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego z uwagi na cytowaną treść tego przepisu przez niego, wskazuje, że W. P. sugerował, że w sprawie powinno mieć zastosowanie prawo budowlanego z 1974r. (ustawa z dn.24.10.1974r., Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm.). Obecnie obowiązujący w Upb art.37 ust.1 nie dzieli się na punkty, nadto dotyczy problematyki wygaśnięcia pozwolenia na budowę, a nie sprawy samowoli budowlanej. Prawidłowo organy nadzoru budowlanego zastosowały w sprawie przepisy Upb, a nie prawa budowlanego z 1974r. W myśl art.103 ust.2 Upb tylko do samowoli budowlanych popełnionych przed datą wejścia w życie tej ustawy tj.1.01.1995r., lub wobec których wszczęto postępowanie administracyjne przed tą datą, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc prawo budowlane z 1974r. Roboty budowlane, które wykonał bez pozwolenia skarżący niewątpliwe miały miejsce już po dacie wejścia w życie Upb. Nie znaczy to jednak, że decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu decyzję wydano przedwcześnie, nie przeprowadzając prawidłowego postępowania wyjaśniającego, dokonując przy tym pobieżnej kwalifikacji prawnej wykonanych przez W.P. robót budowlanych. Upb nie określa katalogu stron postępowania w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej. Art.28 k.p.a. definiuje stronę postępowania administracyjnego jako każdą osobę, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności prawnej z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek. Art.28 ust.2 Upb stanowi z kolei, że w sprawie pozwolenia na budowę stronami są; inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zdaniem Sądu wykładnia systemowa tej ustawy nakazuje, iżby regułę tę odpowiednio zastosować w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej. Rzeczą zatem organów nadzoru budowlanego jest w tego rodzaju sprawach ustalenie na podstawie stosownych dokumentów (np. wypisu i wyrysu z danych zawartych w ewidencji gruntów, treści ksiąg wieczystych) jakie osoby są podmiotami, wskazanymi w art.28 ust.2 Upb, których nieruchomości znalazły się w sferze oddziaływania samowolnie wykonanego obiektu budowlanego lub samowolnie wykonanych robót budowlanych. Organy obu instancji nie zgromadziły w tym względzie żadnego materiału dowodowego, zatem kontrola sądowa chociażby w zakresie zapewnienia udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania, nie jest możliwa. Organy nadzoru winny rozważyć, czy wszystkie podmioty, którym doręczano pisma procesowe w sprawie istotnie posiadają przymiot strony postępowania. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji organu I kwalifikujące wykonane roboty budowlane przez W.P. jako rozbudowę budynku mieszkalnego jest przedwczesne i nastąpiło bez rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, do czego organ był zobowiązany po myśli art.77 § 1 k.p.a.. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że PINB nie zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pojęcia normatywnego "budowy" i "robót budowlanych". To pierwsze pojęcie w myśl art.3 pkt 6 oznacza "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Z kolei pod pojęciem robót budowlanych ustawodawca rozumie "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Posłużenie się przez organ I instancji słownikowym pojęciem "rozbudowy" bez żadnego odniesienia źródłowego w istocie eliminuje możliwość jakiejkolwiek polemiki z trafnością takiego stanowiska, czym stoi w wyraźnej opozycji do nakazu respektowania chociażby zasady ogólnej przekonywania (art.11 k.p.a.) czy też pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art.8 k.p.a.). W Słowniku języka polskiego pod red. M.Szymczaka, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1994, odpowiednio t.II i III, pojęcie przebudowy określono jako "zmianę istniejącego stanu czegoś na inny, ulepszenie, poprawienie czegoś", przebudowywać to "dokonywać gruntowej zmiany w jakiejś budowli", zaś rozbudowa to działanie mające na celu: "1. powiększyć budowę, zbudować nowe obiekty, 2. umożliwić rozwój czegoś dokonując nakładów inwestycyjnych". Już to zestawienie tych pojęć wskazuje, że bez dokładnego rozeznania na czym polegały wykonane roboty budowlane i ustalenia zakresu tych robót w sposób prawidłowy dowodowo, dokonywania kwalifikacji prawnej pod kątem zastosowania odpowiedniego przepisu Upb jest przedwczesne. W ocenie Sądu istotne znaczenie ma okoliczność, że przyjęcie kwalifikacji, iż w sprawie nastąpiło nie rozbudowanie obiektu budowlanego, ale jego przebudowa, będzie miało istotne znaczenie dla kierunku orzekania w sprawie. Zastosowany art.48 ust.1 Upb stanowi, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust.2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części skutkować musi co do zasady nakazem rozbiórki. Organy obu instancji skupiły się na braku możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego lub jego części, nie rozważyły natomiast czy w istocie nie doszło do przebudowy obiektu budowlanego. Upb sposób postępowania w razie stwierdzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych unormował w art.51 ust.7, nakazując odpowiednie stosowanie art.51 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.3 jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art.48 albo w art.49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art.50 ust.1 Upb, tj. m.in. wykonanie ich bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przy niespornym ustaleniu, że W.P. wykonał roboty budowlane bez pozwolenia, należało rozważyć, czy charakter tych robót, jeśli wziąć pod uwagę wyjaśnienia samego skarżącego złożone na rozprawie sądowej oraz A.L. odebrane przez PWINB (k.11 akt II instancji) że polegały one m.in. na usunięciu istniejących uprzednio krokwi dachowych i okapu oraz na wydłużeniu daszka okapowego, oznacza w istocie że doszło do przebudowy obiektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego muszą tu zauważyć, iż do czasu wejścia w życie ustawy z 27.03.2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718), tj. 11.07.2003r. pojęcie budowy obejmowało także "przebudowę". Od tej daty "przebudowa" została zaliczona do robót budowlanych nie będących budową. Prawidłowe zakwalifikowanie wykonanych przez skarżącego prac będzie zatem miało węzłowe znaczenia dla rodzaju wydanej decyzji na podstawie Upb. Zasygnalizować należy, że już pod dacie wydania decyzji w II instancji w Upb dodano w art.3 pkt 7a definiujący pojęcie "przebudowy", niemniej w sprawie definicja ta nie będzie miała zastosowania, z powodu brzmienia intertemporalnego przepisu art.7 ustawy z 28.07.2005r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz..U. Nr 163, poz.1364), który do spraw wszczętych, a nie zakończonych nakazuje stosować przepisy dotychczasowe. Abstrahując od powyższych wywodów, wskazać także należy, że organy nie ustrzegły się i innych uchybień. W protokole z oględzin przeprowadzonych przez PWINB przyjęto, że daszek dobudowany do budynku przez skarżącego ma szerokość 1,60 m. Zarówno organ I, jak i II instancji w decyzjach podają szerokość daszku na 1,80 m, a to pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym. Także na szkicu zalegającym w aktach I instancji (nie podpisanym przez osobę go sporządzającą) daszek ma szerokość 1,60 m. Na szkicu tym odległość domu skarżącego od prawdopodobnie granicy działki wskazano na 2,40 m (choć nie podano wartości w jakich dokonano pomiarów). W odwołaniu od decyzji I instancji skarżący wywodził, że odległość ta wynosi w rzeczywistości 3,5 m. Kwestia ta także wymaga uprzedniego wyjaśnienia, zgodnie z art.7 i 77 § 1 k.p.a.. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji I instancji nie precyzujące wymiarów części obiektu budowlanego pozostawiałoby także wątpliwości na etapie jej ewentualnego wykonania. Nakazując rozbiórkę części obiektu budowlanego organ nadzoru winien precyzyjnie wskazać posługując się parametrami technicznymi, jaka część obiektu podlegać ma rozbiórce. Reasumując: organ nadzoru budowlanego I instancji prowadząc ponownie postępowanie ustali w sposób jednoznaczny sposób wykonania robót budowlanych, usytuowanie budynku mieszkalnego, ustali w oparciu o dowody z dokumentów katalog stron postępowania i wyda, w następstwie poczynionych ustaleń stosowną decyzję, dokonując stosownej kwalifikacji wykonanych robót, przy uwzględnieniu niniejszych wskazówek Sądu. Organ ustosunkuje się także do twierdzeń skarżącego, że ścianka, odnośnie której także orzeczono rozbiórkę ma charakter wyłącznie zasłony przeciwdeszczowej i przeciwśniegowej, nie zaś charakteru konstrukcyjnego. Uznając, że w sprawie doszło do naruszeń przepisów o postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) postanowić należało jak na wstępie. Zastosowanie klauzuli ochrony tymczasowej przed wykonaniem zaskarżonej decyzji znajduje uzasadnienie w dyspozycji art.152 Ppsa.