II SA/Kr 48/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2006 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Wojewody z dnia 19 grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K.K. kwotę [...] zł. ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19.12.2002 r., znak: [...], Wojewoda na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz. U. Nr 46, póz. 543 z 2000 r/ i art. 138 par 1 pkt 1 k. p. a., po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Starosty z dnia [...] 2002 r., znak: [...], orzekającej o odmowie zwrotu na jej rzecz części działki ewidencyjnej [...] położonej w M. gm. W. w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej 1.kat. [...], o pow. [...] m2 położonej w b gm. kat. M.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda stwierdził, co następuje: wnioskiem z dnia [...] 2000 r. K.K. - poprzednia właścicielka wywłaszczonej parceli 1. kat. [...] b. gm. M., wystąpiła o jej zwrot do Starosty Powiatu, jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W toku postępowania wyjaśniającego Starosta ustalił, że przedmiotowa parcela została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...]1969 r., Nr [...] w trybie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12. 03. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jako niezbędna na cele budownictwa zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., o lokalizacji szczegółowej Nr: [...] z dnia [...] 1965 r. W dacie wywłaszczenia nieruchomość ta stanowiła w całości własność K.K. Pomimo poszukiwań w archiwach nie odnaleziono załącznika graficznego bądź planu realizacyjnego dla inwestycji w postaci budowy magazynów, dla której została przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona.. Biorąc pod uwagę materiał dowodowy pochodzący z okresu wywłaszczenia, Starosta Powiatu uznał, iż wywłaszczona parcela wraz z innymi przeznaczona została pod urządzenie placu ćwiczeń zabezpieczającego proces szkolenia wojsk Garnizonu K. Obiekt wojskowy - plac ćwiczeń "P" utworzony został przez władze miasta K. w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń "B.- M.", a to w związku z realizacją na jego terenie wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. W czasie dokonanych przez organ I instancji oględzin nieruchomości stwierdzono, że wnioskowana do zwrotu parcela stanowi teren niezabudowany, porośnięty wysoką trawą oraz samosiejkami krzewów i drzew. W sąsiedztwie znajdują się obiekty do ćwiczeń wojskowych, są to; zasieki czołgowe, wykonane z betonowych podkładów betonowych wbitych w ziemię (3 rzędy), rowy ziemne typu "transzeje", stanowisko czołgowe otoczone wałem ziemnym oraz wraki samochodów ciężarowych, wozów pancernych i czołgu. Obiekty są zniszczone zarośnięte trawą i chwastami. Taki sposób zagospodarowania trenu pochodzi z 1971- 1972 r. i wskazuje, że był on użytkowany przez Wojsko Polskie zgodnie z treścią decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, z dnia [...] 1969 r., Nr [...] zmieniającą za zgodą stron powołaną wyżej pierwotną decyzję o lokalizacji szczegółowej, Nr [...] i Nr [...]. W aktualnym operacie ewidencji gruntów wywłaszczona działka 1. kat [...] odpowiada części działki ewiden. nr [...] położonej w M. gm. W. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa, a pozostaje w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Zgodnie z informacją zawartą w piśmie Ministerstwa Obrony Narodowej kierowanym do Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K., kompleks "P." został sklasyfikowany jako perspektywiczny dla potrzeb obrony narodowej. Obiekt ten nadal jest niezbędny na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa, a przyjęte rozwiązania w zakresie dyslokacji jednostek i instytucji wojskowych w K., przewidują jego utrzymanie jako garnizonowego placu ćwiczeń. Powyższe ustalenia dają zdaniem organu I instancji podstawę do jednoznacznego stwierdzenia, iż przedmiotowa wywłaszczona parcela wraz z innymi wywłaszczonym nieruchomościami została przeznaczona pod urządzenie placu ćwiczeń zabezpieczającego proces szkolenia wojsk garnizonu K. W tej sytuacji nie zachodzą przesłanki jej zbędności z art. 137 par 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym nie podlega ona zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 tej ustawy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. K. zarzucając naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołująca się podniosła, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż żadne obiekty budownictwa nie powstały na tym terenie. Grunt leży odłogiem do dnia dzisiejszego, a cel wywłaszczenia był niejako następczo precyzowany i zmieniany. Pierwsze decyzje lokalizacyjne zezwalały na zajęcie wywłaszczonych terenów przez Dyrekcję Inwestycjo Miejskich I w K., a więc na "cele cywilne". Tymczasem cel ten został zmieniony z "celów cywilnych" na "cele wojskowe", a w dniu 9. 04 .2002 r. Agencja Mienia Wojskowego przekazała przedmiotowe tereny Spółce "M." S.A. w K. pod budowę Giełdy Ogrodniczej tj. na cele komercyjne. Gdyby nawet przyjąć, że celem wywłaszczenia miał być plac ćwiczeń wojskowych, to obecnie uległ on likwidacji. Nieruchomość stała się więc zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego, wywłaszczonego właściciela. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania, powołując przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy w wypadku, gdy nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zaś ustawowe przesłanki zbędności wprowadza art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Istotnym jednak jest dla postępowania zwrotowego precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia. Wychodząc od decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] 1965 r. stanowiącej podstawę wywłaszczenia organ odwoławczy dowodzi, że istniała decyzja Nr [...] ustalająca lokalizację terenów wojskowych położonych na "P." , których granice określono na mapie katastralnej , stanowiącej do niej załącznik graficzny . Wprawdzie tych materiałów źródłowych nie można odnaleźć, to jednak fakt przeznaczenia wywłaszczonego terenu na plac ćwiczeń potwierdzają inne dokumenty, a w szczególności "Program inwestycji zamiennych w garnizonie K." z dnia [...] 1964 r. , pismo Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] 1964 r., z których wynika, że teren tzw. P., przeznaczono pod urządzenie obiektu wojskowego placu ćwiczeń , odtworzonego przez władze miasta Krakowa w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń "B.- M." w związku z realizacją na jego terenie wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Zatem cel wywłaszczania należy odczytywać mając na uwadze treść decyzji lokalizacyjnej Nr [...] po jej zmianie dokonanej decyzją Nr [...], z dnia [...]1969 r. Organ I instancji dokonał w oparciu o analizę tychże decyzji prawidłowej oceny celu wywłaszczenia, jakim był "plac ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego". Tym samym rozstrzygnięcie organu I instancji jest trafne. Chybionym jest zarzut odwołujących się , że o ile nawet nieruchomość ta w przeszłości była wykorzystywana na cel związany z wywłaszczeniem, a w czasie orzekania jest już na ten cel zbędna to podlega zwrotowi. Skoro cel został osiągnięty definitywnie (art. 137 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami)- to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia ( T. Woś "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości" Wyd. Prawnicze PMN 1998 r) Skoro przedmiotowy teren był wykorzystywany na cel wywłaszczenia i nadal pozostaje niezbędny dla obronności i bezpieczeństwa Państwa, to jego zwrot jest niemożliwy. Brak też jest materiałów, z których by wynikło inne przeznaczenie wywłaszczonego terenu, a w szczególności, że stanowi on obecnie własność spółki "M.". W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej rażące naruszenie prawa, polegające na tym, że mimo, iż nieruchomość stała się zbędna na cle wywłaszczenia organ nie poinformował o tym uprawnionych do żądania zwrotu spadkobierców poprzednich właścicieli tylko zadysponował nieruchomością, przekazując ją na własność Giełdzie Rolno Ogrodniczej. Ponadto zarzuciła, że ciągłe zmiany przeznaczenia wywłaszczonego terenu są łamaniem Konstytucji RP i przepisów art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i brakiem poszanowania ich praw podmiotowych ze strony organów administracji, które winny czuwać nad należytym przestrzeganiem zagwarantowanych Konstytucją praw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podnosząc jedynie, że zarzuty zawarte w skardze nie mają wpływu na jej zgodność z prawem Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 par 1 ustawy z dnia 30. 08. 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271/ sprawy , w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1. 01. 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone , podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne. Właściwym przeto do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Stosownie do treści art. 134 par 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy, Skarb Państwa przejął od K.K. w trybie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12. 03. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, z dnia [...] 1969 r., Nr: [...], nieruchomość stanowiącą działkę ozn. 1. kat [...] o pow. [...] m2, położoną w M. gm. W., jako "niezbędną na cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...], z dnia [...]1965 r., wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej ", /k.42-40/, co zresztą jest okolicznością bezsporną . Wnioskującą wywłaszczenie była Dyrekcja Inwestycji Miejskich I – N., a właścicielem wywłaszczanej działki była w całości K.K. Z treści powołanej w decyzji o wywłaszczeniu, decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] określającej bliżej cel wywłaszczenia wynika, iż na wywłaszczonym terenie była planowana budowa magazynów , a adresatem tej decyzji jest Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych /k.33/ Bezsporną jest okoliczność, że wywłaszczony teren działki objęty decyzją lokalizacyjną nr [...] był użytkowany faktycznie od czasu wywłaszczenia przez Wojsko Polskie, lecz brak jest w aktach sprawy decyzji, o których mowa w uzasadnieniu organów oby instancji, o zamianie gruntów lub o ich przekazaniu na rzecz Wojska Polskiego, a w szczególności, że "całość terenu w granicach wydanych decyzjami lokalizacyjnymi Nr [...] i [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie". Bezsporną jest też okoliczność, że przedmiotowa wywłaszczona działka nr [...], o pow. [...] m2, w obecnej ewidencji gruntów odpowiada części działki nr [...] położonej w M. gm. W., w skład której weszła w całości. Na wywłaszczonej działce nigdy nie został realizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy magazynów , pozostała ona niezabudowana, co znajduje potwierdzenie w protokołach oględzin z dnia [...] 2002 r. /k. 103/, i z dnia [...] 2001 r. z których wynika, że teren działki dawniej ozn, l.kat [...] stanowi grunt porośnięty wysoką trawą, chwastami, dzikimi krzewami oraz drzewami.. Na tle powyższych bezspornych okoliczności trzeba stwierdzić, że w toku postępowania zwrotowego nie były przestrzegane zasady wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarte w dziale III, rozdział 6 tej ustawy. Organy orzekające nie wykazały w należyty sposób braku przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stosowanie przepisów ustawy dotyczących instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może opierać się na dowolnej ich interpretacji. Odmawiając zwrotu nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń, co do istnienia przesłanek zwrotu naruszono przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, statuuje zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu publicznego, ze względu na który zostały wywłaszczone stanowiąc, że: Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu /.../. Wynikające wprost z ustawy uprawnienie podmiotowe poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powstaje wówczas gdy stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie ma przy tym żadnych ograniczeń czasowych dla tego roszczenia. W świetle powołanego przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. zbędność wywłaszczonej nieruchomości (na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu), stanowi materialno -prawną przesłankę do jej zwrotu uprawnionemu podmiotowi. W związku z czym należało przy zastosowaniu reguł wynikających z przepisów zawartych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została przejęta przez Skarb Państwa, a tym samym czy istnieje (lub nie ) przesłanka jej zwrotu. Przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do art. 119 ust. 1 u.g.n. jest niedopuszczalna, jak również jego rozszerzająca interpretacja ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia. Zaś oceny zbędności należy dokonać na podstawie jej ustawowych kryteriów zawartych w przepisie art. 137 par. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. . Zrealizowanie innego celu, niż zakładany przy wywłaszczeniu nie stoi na przeszkodzie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. /por. wyrok NSA w Warszawie z dn. 28.1. 2000 r., I SA1650/99 LEX nr 544297. Trzeba tu zauważyć, że w świetle bezspornych okoliczności związanych z wywłaszczeniem, konkretny cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest oczywisty. Wynika on wprost z decyzji o wywłaszczeniu " na cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] 1965 r. wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej ". Decyzja o lokalizacji szczegółowej zawiera dookreślenie celu wywłaszczenia: "budowa magazynów". Jest oczywistym, że cel ten określony w decyzji o wywłaszczeniu polegający na budowie magazynów nigdy nie został zrealizowany. W okresie od wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość była faktycznie wykorzystywana jako "plac ćwiczeń –P." przez Wojsko. Zamiana terenów między Wojskim, a Dyrekcją Inwestycji Miejskich, nastąpiła poza postępowaniem wywłaszczeniowym, i nie znalazła odbicia w decyzji wywłaszczeniowej ([...]1969 r.), - co jest bezsporne. Faktyczna zmiana pierwotnego przeznaczenia terenu z budowlanego na "plac ćwiczeń" nastąpiła już po wywłaszczeniu. Prawdopodobnie wiatach 1971-1972 r, kiedy zagospodarowano cały wywłaszczony kompleks terenów pod urządzenie placu ćwiczeń dla "zabezpieczenia procesu szkolenia wojsk Garnizonu K.". Jak wynika ze wskazanych wyżej protokołów oględzin terenu, nie jest on zabudowany obiektami magazynowymi ani innymi obiektami wojskowymi. W związku z zarzutem skarżącej , że Skarb Państwa wyzbył się własności przedmiotowej działki przenosząc ją na rzecz innego podmiotu tj. Giełdę Rolno-Ogrodniczą prowadzącą działalność o charakterze komercyjnym, należało w toku postępowania administracyjnego wyjaśnić kwestię własności tej nieruchomości. Znajdujący się bowiem w aktach sprawy odpis z księgi wieczystej z dnia [...] 2003 r./por. k.95 / w ogóle nie dotyczy przedmiotowej nieruchomości oznaczonej obecnie , jako działka nr [...]. Jeżeli więc organ odwoławczy przeczy okoliczności o zbyciu przez Skarb Państwa własności tej nieruchomości w oparciu o tenże dokument, to kwestia własności mająca doniosłe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie została należycie wyjaśniona. Trzeba mieć na uwadze, ze wywłaszczenie jest szczególną instytucją prawa polegającą na przymusowym odjęciu właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych, których inaczej nie można zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w przepisie art. 136 ust. 1 u. g. n. stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, /por. T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" - Warszawa 2004, s. 171 - 174 / Przepis art. 136 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami jest normą o charakterze imperatywnym w konsekwencji czego, jeżeli nieruchomość pozostaje nadal w zasobach własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a została użyta z przekroczeniem ustawowego zakazu na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu ( z uwzględnieniem art. 137), to podlega ona zwrotowi stosownie do art. 139 tej ustawy w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, za rozliczeniem wedle reguł przewidzianych w przepisach art. 140, a obciążające ją prawa zgodnie z dyspozycją art. 138 u.g.n. wygasają. Taka jest bowiem m.in. konsekwencja zakazu przeznaczania nieruchomości na cele inne, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy administracyjne orzekające w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości naruszyły powyższe przepisy prawa materialnego oraz przepisy o postępowaniu, art. .6, 7 i 77 k.p.a. które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania w sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 par 1 pkt 1 lit. "a" i "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylając decyzje obu instancji wydane w ramach postępowania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie sięgające "w głąb" sprawy jest w tym wypadku niezbędne dla końcowego jej załatwienia w myśl przepisu art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s a.