II OSK 980/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Krystyna Borkowska (spr.) Sędziowie Anna Łuczaj Jolanta Rajewska Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 865-866/04 w sprawie ze skargi L. P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną 2. oddala wniosek G. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Wyrokiem z dnia 17 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 865-866/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi L. P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2004 r. Nr [...]. Decyzją powyższą została utrzymana w mocy decyzja Burmistrza Miasta N. z dnia [...] sierpnia 2004 r., którą ustalono, na wniosek G. S., warunki zabudowy działki nr [...] w obrębie geodezyjnym N. przy ul. [...], dla zamierzenia polegającego na budowie zakładu pogrzebowego z garażem trzystanowiskowym, placem ze stanowiskami parkingowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną. Organ odwoławczy uznał, iż skoro działka, której dotyczy wniosek, położona jest w sąsiedztwie istniejącego cmentarza, to wnioskowana zmiana sposobu zagospodarowania terenu w postaci budowy domu pogrzebowego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą jest uzasadniona funkcjonalnie i nie koliduje z zasadami zagospodarowania sąsiednich terenów. Zarzut odwołania w postaci obniżenia atrakcyjności rynkowej działki nie stanowi podstawy uzasadniającej odmowę ustalenia warunków zabudowy. Organ nie ma też podstaw do oceny planowanego zamierzenia budowlanego z punktu widzenia jego celowości. W skardze do sądu administracyjnego L. i T. P. zarzucili naruszenie przepisów postępowania polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnieniu ich słusznego interesu i słusznego interesu mieszkańców okolicznych nieruchomości przy ul. [...], których protest został pominięty przy wydawaniu decyzji. W ocenie skarżących został także naruszony przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), gdyż żadna, oprócz cmentarza, sąsiadująca działka nie jest przeznaczona na cele usługowe i nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie wyszczególnionym tym przepisem. Decyzja narusza także pkt 3 i 4 powyższego artykułu, bowiem na działce planowanej inwestycji nie ma kanalizacji a jednocześnie wymaga ona wyłączenia z użytkowania rolnego. Decyzja nie określa wysokości planowanego obiektu, nie wyznacza linii zabudowy od ulicy oraz pomija kwestię uciążliwości zakładu pogrzebowego dla sąsiednich nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podzielił zarzutów skargi, zauważając, iż jedyną zabudowaną działką sąsiadującą z działką, na której planowana jest budowa domu pogrzebowego, jest cmentarz, na którym znajduje się budynek kaplicy i zakładu pogrzebowego. W tym stanie zarzut, iż nie było możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, jest niezrozumiały. Niesłuszne są także zarzuty naruszenia kolejnych przepisów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie został spełniony warunek, aby zamierzenie miało wystarczające uzbrojenie terenu, ponieważ wzdłuż drogi publicznej, do której działka inwestora posiada dostęp, przebiega sieć uzbrojenia terenu koniecznego do funkcjonowania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Przedmiotowa działka nie zalicza się także do gruntów rolnych, objętych ochroną prawną. Jest to bowiem działka rolna klasy IVa o powierzchni 0,9514 ha, wytworzona z gleb pochodzenia mineralnego. Od powyższego wyroku L. P. złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na merytorycznym zakończeniu sprawy poprzez oddalenie skargi, mimo że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia, lecz do uchylenia zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpoznania sprawy, 2. naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – polegające na pominięciu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutu nieuwzględnienia przez organy administracyjne pisemnego protestu 40 mieszkańców ulicy [...] w N. przeciwko lokalizacji prosektorium wraz z całą infrastrukturą na działce nr [...] oraz wpływu planowanej inwestycji na warunki zdrowotne i ochrony środowiska w tej okolicy. Doprowadziło to Sąd I instancji do błędnych ustaleń, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest zgodna z interesem publicznym i nie narusza słusznego interesu skarżących. W skardze kasacyjnej zarzucono nadto naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), polegające na zastosowaniu przepisów tej ustawy do przedmiotowej sprawy, chociaż została ona wszczęta i niezakończona ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli przed dniem 11 lipca 2003 r. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu skarżący podniósł zarzuty naruszenia innych przepisów powyższej ustawy: 1. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy polegające na błędnej wykładni wymienionego w tym przepisie interesu publicznego i interesu skarżącego, czego skutkiem było przyjęcie, iż wymieniony w tym przepisie chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich nie został naruszony przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie i decyzji jej poprzedzającej, 2. naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy polegające na uznaniu, iż zaskarżona decyzja spełnia łącznie wszystkie określone w tym przepisie warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co było skutkiem błędnej wykładni warunków określonych w pkt 1, 3 i 4 ww. przepisu. Naruszenie powyższych przepisów przez Sąd I instancji spowodowało błędne uznanie przez ten Sąd, iż zaskarżona decyzja SKO w Olsztynie jest zgodna z prawem, czego konsekwencją było oddalenie skargi, a tym samym naruszenie interesu prawnego skarżących, którzy wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 5 sierpnia 2005 r. G. S. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie tym wskazano, iż własność działki nr [...] obr. [...] została przeniesiona na G. S. w dniu 1 października 2003 r., po czym w dniu 2 października 2003 r. zwrócił się on o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na przedmiotowej działce. Chybiony jest zatem zarzut kasacji co do naruszenia art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, iż spełnione zostały łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 tej ustawy i nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, ani procesowego, których naruszenie zarzuca L. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne polega na badaniu podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego ich określenia w samej skardze. Tak więc w skardze kasacyjnej winny być przede wszystkim powołane przepisy prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę – uchybił sąd a także zawierać ona powinna uzasadnienie, wskazujące sposób jego naruszenia. W przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego również wskazanie, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do naruszenia przepisów prawa materialnego a także przepisów postępowania. 1. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegający na bezpodstawnym zastosowaniu w niniejszej sprawie przepisów tej ustawy. Zarzut ten należy uznać za chybiony. Stosownie do brzmienia art. 85 cyt. ustawy "do spraw wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Skoro więc wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – wszczynający postępowanie w tej sprawie – został złożony w urzędzie w dniu 2 października 2003 r., o czym świadczy pieczątka tego urzędu zamieszczona na wniosku, to uznać należy, iż postępowanie wszczęte zostało w okresie obowiązywania nowej ustawy. W tej sytuacji w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy tej ustawy. Dla ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego miarodajnym jest bowiem data złożenia wniosku do urzędu a nie data jego sporządzenia przez stronę. 2. Wbrew stanowisku skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się ani błędnej wykładni przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też ich wadliwej subsumcji. Podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, autor skargi kasacyjnej wskazał, iż Sąd błędnie zinterpretował zawarte w tym przepisie pojęcie "interesu publicznego i interesu skarżącego". Odnosząc się do ww. zarzutu należy stwierdzić, iż zarówno Sąd jak i organy prawidłowo zinterpretowały treść tego przepisu. Trafne też jest stanowisko Sądu, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie chronionego prawem interesu skarżącego. Zważywszy charakter kwestionowanej decyzji, wydawanej w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, powoływanie się autora skargi na treść art. 140 Kodeksu cywilnego należy uznać w tych warunkach za chybione. Działka skarżącego leży na terenie upraw rolnych jest niezabudowana i nie ma prawem przewidzianego statusu działki budowlanej. Planowane w tej sytuacji zamierzenia budowlane skarżącego, jak słusznie przyjął Sąd, nie korzystają z ochrony prawnej przysługującej terenom przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Nie sposób więc przyjąć, iż omawiana decyzja narusza jego chroniony prawem interes. Nie sposób również zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, iż nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, warunkujące wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Podzielić należy stanowisko Sądu, że teren przeznaczony na lokalizacje planowanej inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy IV tylko wówczas wymagają zgody na zmianę ich przeznaczenia jeżeli stanowią zwarty obszar przekraczający 1 ha (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. – ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przedmiotowa działka posiada powierzchnię 0,9514 ha – zatem zmiana jej przeznaczenia nie wymagała zgody. Bezzasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący uzbrojenia terenu skoro wzdłuż drogi publicznej, do której ma dostęp działka inwestora przebiega sieć uzbrojenia koniecznego do funkcjonowania zamierzonej inwestycji. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut, iż zakres planowanej na działce nr [...] inwestycji znacznie odbiega od tego co znajduje się na terenie cmentarza czyli działce [...]. Z dołączonej do decyzji analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki nr [...] wynika, że oprócz cmentarza na działce sąsiedniej – nr [...] – znajduje się kaplica, kostnica. Przy opracowywaniu ww. analizy znane były gabaryty tych obiektów oraz ich funkcjonalność i charakter. Nie sposób w tej sytuacji uznać, iż zabudowa działki nr [...], polegająca na budowie zakładu pogrzebowego, nie odpowiada charakterowi zabudowy już istniejącej na danym terenie. 3. Nie zostały również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszone przez Sąd przepisy postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 133 § 1 cyt. ustawy stanowi, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z kolei art. 134 § 1 nakazuje sądowi rozstrzyganie "w granicach danej sprawy". Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza wyłącznie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach. W uzasadnieniu tego zarzutu nie tylko nie wykazano ale nawet nie wskazano na to aby Sąd oparł się na innym materiale dowodowym niż zebrany w sprawie. Natomiast obowiązek sądu do rozstrzygania "w granicach danej sprawy" sprowadza się do tego, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania kontroli legalności innej sprawy administracyjnej niż tej, w której wniesiono skargę. Również i ten zarzut pozbawiony został jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego na to, iż Sąd rozpoznał inną sprawę niż ta która powinna być przedmiotem rozpoznania. Wbrew stanowisku skarżącego Sąd nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku spełnia wymogi zawarte w tym przepisie. Zawarte w kasacji uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się w istocie do bezskutecznej w tym zakresie próby podważenia ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego poczynionych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd. Zauważyć bowiem należy, że w uzasadnieniu wyroku Sąd przekonywująco wyjaśnił dlaczego podzielił stanowisko organów zawarte w kontrolowanej decyzji. W sposób szczegółowy i logiczny podał dlaczego zaakceptował pogląd organów, iż planowana zabudowa odpowiada charakterowi zabudowy na danym terenie. Uznać też należy, że ocena legalności kontrolowanej decyzji dokonana została zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów i cech dowolności nie nosi. Brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej powoduje, iż podlega ona oddaleniu (art. 184 P.p.s.a.). Oddaleniu podlegał również wniosek G. S. o zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Stosownie do brzmienia art. 204 P.p.s.a. strona, która wniosła skargę kasacyjną zobowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ ewentualnie osobę która wniosła skargę na decyzję do sądu administracyjnego. G. S. nie występował do Sądu ze skargą na decyzje, wobec czego wniosek jego o zwrot kosztów jako bezpodstawny należało oddalić (art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).