I SA/Wa 963/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Miasta L. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 963/06 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1976 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika [...] L. z dnia [...] czerwca 1975 r., nr [...] wydanych w sprawie wywłaszczenia za odszkodowaniem udziału do ½ części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Naczelnika [...] L. z dnia [...] czerwca 1975 r., nr [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa - Zarządu Dróg i Mostów L., udział do ½ części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] zapisana w KW nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła w ½ współwłasność A.L., S. L., J.L. i H. L., natomiast w pozostałej części współwłaścicielem był Skarb Państwa. Jednocześnie decyzją z dnia [...] czerwca 1975 r. ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 1976 r., nr [...] Prezydent Miasta L. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 1975 r. i orzekł o wywłaszczeniu udziału w przedmiotowej nieruchomości oraz o odszkodowaniu. Pismem z dnia [...] grudnia 2001 r. Wojewoda L. wystąpił do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r. i decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. z uwagi na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpatrzeniu sprawy z urzędu, stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r. W uzasadnieniu wskazano, że badane decyzje administracyjne zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] Prezydent Miasta L. zwrócił się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Zdaniem Prezydenta zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, gdyż objęta wywłaszczeniem nieruchomość wykorzystywana jest na cel publiczny, włączona jest w teren parku im. [...], porośnięta drzewostanem, urządzone są alejki parkowe, oświetlenie, klomby. Po rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt sprawy organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość mogła być wywłaszczona z zachowaniem przepisów tej ustawy. Stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie wymóg określony art. 6 ust. 1 nie został spełniony. W szczególności w uzasadnieniu decyzji organu drugiej stancji z dnia [...] lutego 1976 r. stwierdzono, że zarzut dotyczący naruszeni dyspozycji art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nie znajduje uzasadnienia, gdyż na skutek ciągle składanych zastrzeżeń przez właścicieli nieruchomości co do wysokości ustalonego odszkodowania dobrowolna umowa nabycia wyżej wymienionej nieruchomości nie mogła być zawarta. Z powyższego wynika zatem, że organy wywłaszczeniowe całkowicie pominęły zgłoszony do Urzędu [...] L. Wydział Wywłaszczeń w piśmie z dnia [...] marca 1975 r. przez pełnomocnika właścicieli części nieruchomości zarzut, że w sprawie nie podjęto próby dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, a także fakt, że również w pkt 5 odwołania z dnia [...] lipca 1975 r. zarzucono decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 1975 r. uchybienie formalne polegające na naruszeniu dyspozycji art. 6 ustawy. W konsekwencji powyższych ustaleń Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że działania organów wywłaszczeniowych obu instancji rażąco naruszały art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ponadto należy wskazać, że okoliczność, iż wnioskodawca nie wystąpił z ofertą nabycia przedmiotowej nieruchomości stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy powoduje także, że złożony przez Zarząd Dróg i Mostów w L. z dnia [...] lutego 1975 r., nr [...] wniosek o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego nie odpowiadał wymogowi określonemu w art. 16 ust. 2 pkt 7 ustawy z 1958 r., zgodnie z którym we wniosku należało wskazać wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, z wymieniem ceny żądanej przez właściciela i oferowanej mu przez wnioskodawcę albo przeszkody do prowadzenia rokowań. Treść wniosku z dnia [...] lutego 1975 r. wskazuje także, że wniosek ten nie spełniał wymogu określonego w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym podmiot ubiegający się o wywłaszczenie miał obowiązek wskazania we wniosku celu wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel. W powołanym wniosku ograniczono się bowiem jedynie do ogólnego stwierdzenia, że wnioskowany do wywłaszczenia obszar "stanowi integralną część zagospodarowania przestrzennego ul. [...] wraz z parkiem im. [...]. W konsekwencji powyższego organ nadzoru stwierdził, że wniosek wywłaszczeniowy nie spełniał wymogów przepisu art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez zaniechanie wskazania celu wywłaszczenia, jak również przepisu art. 16 ust. 2 pkt 7 poprzez pominięcie wskazania wyników rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Stwierdził także, skoro zatem w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco naruszono przepisy art. 6 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 i pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej określające prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, to tym samym brak było podstaw prawnych do ustalania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zdaniem organu, wskazane uchybienia przepisów art. 6 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 i pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej stanowią rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także uwzględniając fakt, że nie stwierdzono, aby w sprawie istniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, należy uznać, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r. jest prawidłowa. Odnosząc się natomiast do twierdzenia Prezydenta Miasta L., że wykorzystywanie przedmiotowej nieruchomości na cel publiczny poprzez fakt urządzenia na niej parku stanowi nieodwracalny skutek prawny, organ stwierdził, że sam stan faktyczny spowodowany realizacją na nieruchomości inwestycji, która powoduje, że nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego z uwagi na warunki materialne lub techniczne, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, który dotyczy sytuacji, gdy nie jest możliwe przywrócenie poprzedniego stanu prawnego, a nie faktycznego. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie złożył Prezydent Miasta L. Wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nie miało miejsca naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż sami właściciele występowali o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, dowodem czego są dokumenty, np. prośba A. L. z dnia [...] grudnia 1973 r., pismo pełnomocnika właścicieli adw. J. K. z dnia [...] lutego 1973 r.. Dlatego brak protokołu z negocjacji załączonego do wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] lutego 1975 r. nie wpłynęło w niczym na sytuację prawną właścicieli. Zdaniem skarżącego, w świetle zachowanych w sprawie dowodów wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stanowiło zadośćuczynienie wielokrotnie wyrażanej woli właścicieli. Brak zgody na cenę nabycia, która była wielokrotnie wyrażana przez właścicieli sprawiała, że nabycie nieruchomości przy ul. [...] w drodze umowy nie było możliwe. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy skarżący podniósł, że w uzasadnieniu wniosku wywłaszczeniowego Zarząd Dróg i Mostów w L. podawał, że nieruchomość stanowi integralną część zagospodarowania przestrzennego ul. [...] wraz z parkiem [...]. Innymi słowy część nieruchomości została zajęta pod ul. [...], zaś część pod park [...]. Zdaniem skarżącego wymieniony wyżej wniosek czyni zadość wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, tym bardziej, że zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się niezbędna na cele użyteczności publicznej. Cele te zaś były podane we wniosku i zostały zrealizowane ponieważ wywłaszczona nieruchomość jest włączona w teren parku [...], urządzone są alejki parkowe, oświetlenie i klomby, zatem decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1976 r. i decyzja Naczelnika [...] L. z dnia [...] czerwca 1975 r. wywołały nieodwracalne skutki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wskazaną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej według stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej powoływana jako "ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie konieczne jest podkreślenie, że sąd rozpatruje sprawę na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] listopada 2002 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1976 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika [...] [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. została wydana z urzędu. W postępowaniu takim mają zastosowanie zasady określone w przepisach art. 61 § 4 i art. 28 kpa. Ponadto stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru w niniejszej sprawie o wszczęciu postępowania powiadomił prawidłowo Prezydenta Miasta L. wykonującego zadania starosty, który jednocześnie został zobowiązany do nadesłania odpisu z księgi wieczystej o stanie prawnym nieruchomości. Po otrzymaniu tego zawiadomienia organ ten, wskazując, że wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej, złożył odpis z księgi wieczystej KW nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. i wypis z ewidencji gruntów. Zarówno z księgi wieczystej jak i z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że właścicielem całej nieruchomości jest Skarb Państwa. Ponadto z wypisu z ewidencji wynika, że władającym jest Urząd Miasta L. Delegatura L. Referat Komunalny. Z adnotacji pod uzasadnieniem decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. "otrzymują" (pkt 6) wynika, że decyzję skierowano do Zarządu Miasta L., czyli Miasta L. jako jednostki samorządowej. W rozdzielniku pod treścią decyzji nie wymieniony został Prezydent Miasta L. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Przy czym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent Miasta L., bez wskazania, czy działa jako reprezentant samorządu terytorialnego, czy jako wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Ponadto wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy opatrzony jest podpisem zastępcy dyrektora Wydziału z adnotacją "z upoważnienia", lecz w aktach sprawy takiego upoważnienia nie ma. Organ nadzoru nie podjął koniecznych w takiej sytuacji czynności mających na celu ustalenie, jaki faktycznie podmiot złożył ten środek zaskarżenia oraz nie zażądał właściwego umocowania. Bez wyjaśnienia tych kwestii nie można było przejść do następnej fazy postępowania . Nie można bowiem wykluczyć, że w przypadku ustalenia, iż odwołanie złożył podmiot nie mający przymiotu strony zaszłaby konieczność rozstrzygnięcia w tej kwestii. Należy zauważyć, że w zawiadomieniu z dnia [...] stycznia 2003 r. o ponownym rozpatrzeniu sprawy, ponownie wskazany jest Zarząd Miasta L., jednakże decyzja ostateczna z dnia [...] marca 2003 r. doręczona została Prezydentowi Miasta L., lecz bez wskazania charakteru organu. Skargę do sądu administracyjnego na tak doręczoną decyzję złożył Prezydent Miasta L., przy czym z pełnomocnictwa (k. 6 akt sądowych) wynika, że pełnomocnik został umocowany przez Prezydenta do reprezentowania Miasta L. Wskazać należy, że z uzasadnienia decyzji, jak również z materiału dowodowego nie wynika, na jakiej podstawie materialnoprawnej organ uczynił stroną władającego nieruchomością (jednostkę samorządu terytorialnego), skoro w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości wpisany jest Skarb Państwa. Nie wiadomo też, czy po dacie wystawienia odpisu z księgi wieczystej zmienił się właściciel nieruchomości (np. jest nim Miasto L., co uzasadniałoby udział tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym). Ponadto uszło uwadze organu nadzoru, że obydwie decyzje wydane w niniejszej sprawie nie zostały doręczone J. L., E. L., M. W., K. R. i J. R.. Organ doręczał bowiem decyzje adwokatowi W. K., błędnie przyjmując, że jest on pełnomocnikiem wyżej wskazanych osób, a także pełnomocnikiem nie żyjącej już w dacie wszczęcia postępowania nadzorczego I. L.. Wprawdzie osoby te były reprezentowane przez pełnomocnika w osobie adwokata K., jednakże w postępowaniu o zwrot nieruchomości (co wynika wprost z treści pełnomocnictwa złożonego w sprawie o zwrot nieruchomości), lecz nie dotyczyło ono postępowania nadzorczego. W aktach administracyjnych postępowania nadzorczego takiego pełnomocnictwa nie ma. Tak więc osoby wyżej wymienione, a także spadkobiercy I. L. pozbawione zostały możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy nie można też ustalić, dlaczego w postępowaniu nadzorczym brał udział L. Konserwator Zabytków. Reasumując wskazać należy, że istnieją wątpliwości, co do kręgu osób, które powinny brać udział w postępowaniu nadzorczym. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ nadzoru wiedział, czy też nie wiedział o śmierci I. L. zmarłej przed wszczęciem postępowania nadzorczego. W postępowaniu naruszony został art. 61 § 4 kpa, który stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 kpa). Aby strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu musi być świadoma, że takie postępowanie się toczy. Kodeks postępowania administracyjnego statuuje bowiem zasadę jawności wszczętego postępowania wobec wszystkich stron w danej sprawie. Z tego względu organ administracji państwowej zobowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny. Tym bardziej dotyczy to przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, w którym organ obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97 LEX nr 34 726). W przypadku decyzji ostatecznej brak powiadomienia strony o wszczęciu postępowania jest wadą procesową stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek strony (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., V SA 316/00, niepubl.). Mając na względzie powyższe okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności przeprowadzi je z udziałem wszystkich stron postępowania.