VII SA/Wa 385/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Wojciech Mazur, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...], udzielającej J. R. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania na cele mieszkalne drugiej kondygnacji budynku handlowo-usługowego, znajdującego się na terenie nieruchomości nr ew. [...] przy ul. P. w L. Postępowanie nieważnościowe wszczęto na wniosek D. C., domagającej się stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Postępowanie to poprzedzone było postępowaniem wznowionym, zakończonym decyzją stwierdzającą naruszenie praw stron, które nie wzięły udziału w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania, lecz pozostawiającą wymienioną decyzję w obrocie prawnym z powodu przedawnienia (art. 146 § 1 k.p.a.). Skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2004 r. oddalił. Rozpoznając obecnie sprawę w trybie nieważnościowym, Wojewoda [...] stanął na stanowisku, iż podniesiony przez wnioskodawcę brak udziału stron w toczącym się postępowaniu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i z tego powodu odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...]. Po odwołaniu się od tej decyzji pełnomocnika D. C., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., wskazując, iż organ I instancji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, oprócz podnoszonych przez strony okoliczności, winien zbadać decyzję pod kątem wystąpienia innych przesłanek i okoliczności, które mogą rzutować na legalność badanej decyzji. Wskazano na konieczność zbadania decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...] w zakresie zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 47), w szczególności przez ocenę wymaganej przez prawo dokumentacji. J. R. złożył obszerną skargę na tę decyzję, zarzucając, iż organ zignorował wcześniejszy prawomocny wyrok w sprawie, pominął jednoznaczne regulacje prawne i orzecznictwo NSA, a także nierzetelnie zapoznał się z uzasadnieniem decyzji Wojewody [...], opierając się jedynie na odwołaniu zawierającym nieprawdę i obarczonym błędami prawnymi. Wskazał, iż, jego zdaniem, wcześniejszy wyrok rozstrzygnął wszystkie kwestie, w szczególności, iż Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...], bezzasadne jest zatem dalsze prowadzenie sprawy. Organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zarzuty skargi oparte na tezie, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2004 r. oddalający skargę na decyzję kończącą wznowione w tej samej sprawie postępowanie przesądza sposób rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności, nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Powodem tego stanu rzeczy jest to, że w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli Sądu podlegała decyzja wydana w trybie wznowieniowym, a zatem przedmiotem kontroli Sądu była ocena działań administracji prowadzących postępowanie badające przesłanki wymienione w art. 145 k.p.a. W tamtym postępowaniu ani organy prowadzące postępowanie administracyjne, ani też Sąd nie zajmowały się przesłankami wymienionymi w art. 156 k.p.a., a w szczególności przesłanką rażącego naruszenia prawa. Co więcej, nawet gdyby Sąd w ramach tamtej sprawy przesłankę taką w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...] dostrzegł, to i tak okoliczność ta nie miałaby wpływu na ocenę legalności decyzji kończącej wznowione postępowanie, gdyż Sąd w kontroli aktów administracji związany jest granicami sprawy. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W sprawie będącej obecnie przedmiotem kontroli Sądu, organ II instancji uchylił decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując jednocześnie, jakie czynności w sprawie należy przeprowadzić. Nie doszło więc do rozstrzygnięcia merytorycznego, a jedynie do skasowania wadliwej formalnie decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do powtórnego rozpatrzenia. Decyzji tej nie sposób zarzucić naruszenia prawa. Organ I instancji ograniczył się rzeczywiście do wykazania, iż przesłanka wznowieniowa nie może stanowić jednocześnie przesłanki nieważnościowej. Teza ta jest słuszna, ale nie zwalnia organu z badania innych okoliczności, niż te które wymieniono we wniosku inicjującym postępowanie. Zasady ogólne procedury administracyjnej wymienione w art. 7, 8 i 9 k.p.a. nakładają bowiem na organy administracji liczne obowiązki procesowe, w tym obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Decyzja administracyjna podlegająca badaniu w postępowaniu nadzorczym na wniosek uprawnionej strony musi zostać skontrolowana pod kątem każdego możliwego naruszenia prawa w taki sposób, aby organ, odmawiając stwierdzenia jej nieważności i pozostawiając tę decyzję w obrocie prawnym, w pełni realizował zasadę ostateczności decyzji wyrażoną w art. 16 k.p.a. Zasada ta służy zaś realizacji pewności, stabilności i bezpieczeństwa obrotu prawnego i praw nabytych. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie nieważności decyzji nie mogą zatem pozostawać wątpliwości co do legalności takiej decyzji w jej wszelkich aspektach. Z tych powodów wykazana w decyzji kasatoryjnej konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji badania, innych niż poruszone we wniosku zarzutów, a zatem ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części upoważniała Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.