IV SA/Po 323/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi A.W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...]. /-/B. Popowska /-/P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus MB Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpoznania odwołania A.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] o nie uznaniu u A.W. obustronnego odbiorczego ubytku słuchu jako choroby zawodowej, decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek skargi A.W., Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 marca 2001r. – sygn akt II SA/Po 26/00, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Sąd wskazał, że konstrukcja przepisu §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) przemawia za tym, że w razie pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w załączniku – Wykazie Chorób Zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Sąd wyjaśnił również, że okoliczność, iż ubytek słuchu powinien wynosić co najmniej 30dB w uchu lepiej słyszącym nie ma znaczenia prawnego. Błędnie bowiem organy administracji powołały się na "wytyczne metodologiczne" opublikowane przez Departament Inspekcji Sanitarnej Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej, które nie mieszczą się w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że żaden przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych nie wymaga wykazania co najmniej 10 – letniego narażenia na hałas, jako miernika rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. Rozpoznając ponownie sprawę, Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] nr [...], nie uznał u A.W. obustronnego odbiorczego ubytku słuchu jako choroby zawodowej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że A.W., pracując w Browarze, był narażony na ponadnormatywny hałas tylko przez 5 lat i 4 miesiące, organ powołał się też na orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...], uzupełnione pismem z dnia [...] i na orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] uzupełnione pismem z dnia [...] w których stwierdzono brak podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem i nie spełnienie wymaganych kryteriów do rozpoznania u A.W. choroby zawodowej. Wojewódzki Inspektor Sanitarny - Oddział Zamiejscowy decyzją z dnia [...] – [...], po rozpatrzeniu odwołania A.W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego nie było możliwe stwierdzenie rzeczywistej przyczyny sformułowania przez lekarza zakładowego w dniu 16 listopada 1993r. zaleceń o przeciwwskazaniu do pracy w hałasie, ponieważ brak wyników lekarskich na poparcie tego zalecenia. Organ II instancji wskazał na to, iż późniejsze badania okresowe w zakładzie pracy wykazywały pełną sprawność narządu słuchu, co sugeruje, że wcześniejszy zapis mógł być podyktowany przejściowym stanem chorobowym. Za datę stwierdzenia ubytku słuchu przyjęto więc rok 1998 – pierwsze badania w Centrum Medycyny Pracy Oddział w K. Wojewódzki Inspektor Sanitarny powołał się też na to, że w uzupełniającym postępowaniu dowodowym Instytut Medycyny Pracy w Ł. stwierdził, że rozpoznany u A.W. ubytek słuchu nie może być traktowany jako przewlekły uraz akustyczny wywołany hałasem, czemu przeczą zapisy lekarskich badań okresowych w latach 1989 – 1996. Organ II instancji wyjaśnił również, dlaczego nie uznał zaświadczenia lek med. P.G. i postawionego przez wyżej wymienionego laryngologa rozpoznania – obustronnego zawodowego uszkodzenia nerwów słuchowych typu odbiorczego za dowód w postępowaniu administracyjnym wskazując, że powyższe rozpoznanie nie spełni warunków zwykłej opinii lekarskiej zarówno co do treści jak i formy oraz pochodzi od osoby nieuprawnionej do orzekania w sprawach o stwierdzenie choroby zawodowej, a nadto wyniki badań i metody badawcze P.G. zostały wyraźnie zakwestionowane w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...]. W wyniku wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 września 2004r. sygn. akt 3/II SA/Po 1174/02 stwierdził, że organy prowadzące postępowanie nie zastosowały się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2000r. oraz nie zgromadziły żadnych dowodów wykluczających związek przyczynowy między występującym w środowisku pracy skarżącego czynnikiem szkodliwym w postaci hałasu a uszkodzeniem jego słuchu. Sąd orzekający w sprawie, powołując się orzecznictwo stwierdził, że uszkodzenie narządu słuchu może nastąpić również w razie nieprzekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu. W uzasadnieniu podkreślono także, że jeżeli pojawią się wątpliwości, czy w konkretnym przypadku choroba mogła powstać z innych przyczyn niż zatrudnienie, to takie wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę. Tym samym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie winno być wykazanie w kategoryczny i nie budzący wątpliwości sposób, że do uszkodzenia słuchu doszło z innych przyczyn niż zawodowe. Sąd zwrócił również uwagę na to, iż w piśmie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...], stanowiącym uzupełnienie orzeczenia z dnia [...] nr [...] podano, że określenie przyczyn występującego u A.W. ubytku słuchu nie jest możliwe. W następujących zaś pismach - uzupełnieniach z dnia [...] i [...], Instytut Medycyny Pracy w Ł. - podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko - z jednej strony kwestionuje zaświadczenie lekarskie dr P.G. z rozpoznaniem u skarżącego obustronnego zawodowego uszkodzenia nerwów słuchowych typu odbiorczego powołując się między innymi na to, że audiogram był wykonany przy użyciu słabej jakości sprzętu, a z drugiej strony wskazując na ten audiogram stwierdza, że przemawia on przeciwko zawodowej etiologii schorzenia, ponieważ uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem nie ulega progresji po ustaniu narażenia. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, rozważyć powinien czy nie zachodzi konieczność zwrócenia się do innej uprawnionej jednostki organizacyjnej, np. Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w celu wydania wyczerpującego i jednoznacznego orzeczenia. Rozpoznając ponownie sprawę, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] nr [...] po raz kolejny nie uznał u A.W. obustronnego odbiorczego ubytku słuchu jako choroby zawodowej. Organ orzekający w sprawie oparł się w dużej części na materiale dowodowym zebranym w trakcie prowadzonego już wcześniej postępowania. Odnosząc się do wytycznych zawartych w wyrokach z dnia 27 marca 2001r. sygn. akt II SA/Po 26/00 i z dnia 29 września 2004r. sygn. akt 3/Ii SA/Po 1174/02, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził, że zebrał opinie uzupełniające do wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, z których wynika, że rozpoznany u A.W. obustronny odbiorczy ubytek słuchu małego stopnia, nie może być traktowany jako przewlekły uraz akustyczny wywołany hałasem, gdyż wykonywane w trakcie zatrudnienia w Browarze badania okresowe nie stwierdziły żadnych zmian w narządzie słuchu. Ponadto w orzeczeniach wydanych przez jednostki Medycyny Pracy I i II instancji w sposób jednolity podkreślono, że ubytek słuchu u skarżącego nie wykazuje cech klinicznych przewlekłego urazu akustycznego, w związku z czym nie może być uznany za chorobę zawodową. Organ wskazał również na okoliczność, że zgodnie z sugestią zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2004r., w piśmie z dnia 7 stycznia 2005r. kierowanym do Centrum Medycyny Pracy, zaproponował zbadanie A.W. w innej jednostce orzeczniczej, wskazując przy tym przykładowo na Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Centrum Medycyny Pracy w piśmie z dnia 21 stycznia 2005r. odpowiedziało, iż nie ma możliwości ponownego kierowania i pokrycia kosztów badań dotyczących rozpoznania lub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u A.W., ponieważ orzeczenie [...] wydane przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. jest ostateczne. W związku z powyższym organ orzekający w sprawie powołując się na fakt, że żadna z zebranych w przedmiotowym dochodzeniu opinii uzupełniających wydanych przez placówki orzecznicze nie zweryfikowała poprzednich rozpoznań klinicznych, stwierdził, że nie jest w stanie dokonać dodatkowych czynności, które mogłyby być podstawą do wydania odmiennej decyzji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał również na pismo prof. dr hab. med. W.J. S. (specjalisty otolaryngologa i audiologa z Instytutu Medycyny Pracy w Ł.), w którym stwierdził on, że rozpoznany u A.W. ubytek słuchu "nie wykazuje klinicznych cech przewlekłego urazu akustycznego i nie może być uznany za chorobę zawodową". Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, A.W. w odwołaniu podniósł, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarneg. wydana została w oparciu o niezgodne z prawem orzeczenia lekarskie, przez co decyzja ta narusza dyspozycje art. 6, 7 i 8 kpa. Wnoszący odwołanie wskazał również na nie wykonanie zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 27 marca 2001r. sygn akt II SA/Po 26/00 i wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 24 września 2004r. sygn. akt 3/II SA/Po 1174/02. Powyższe dotyczy w szczególności wadliwej interpretacji Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych oraz wiążącego dla organu orzekającego w sprawie charakteru oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu. Ponadto wnoszący odwołanie podniósł, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w prowadzonym postępowaniu pominął szereg uwag i zastrzeżeń zawartych w złożonych przez niego pismach z dnia 7 lutego 2005r. i 25 marca 2005r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania w dniu [...], wydał decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wykonał zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Organ II instancji wskazał przy tym na fakt, iż organ I instancji zwrócił się do Centrum Medycyny Pracy z prośbą o zajęcie stanowiska i zbadanie A.W. w innej jednostce orzeczniczej, wskazując przy tym przykładowo na Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., a po uzyskaniu odmownej odpowiedzi organ I zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o uzupełnienie orzeczeń wydanych przez tą placówkę. W odpowiedzi prof. dr hab. med. W.J. S. (specjalista otolaryngolog i audiolog) stwierdził, że rozpoznany u A.W. ubytek słuchu "nie wykazuje klinicznych cech przewlekłego urazu akustycznego i nie może być uznany za chorobę zawodową". Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny końcowo powołał się na to, iż organ Inspekcji Sanitarnej jest związany rozpoznaniem chorobowym umieszczonym w orzeczeniu jednostki upoważnionej i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji prowadzącej do odmiennego rozpatrzenia schorzenia (por. wyrok NSA II SA/Po 634/98, Prawo pracy 1998/12/98). A.W., nie godząc się z rozstrzygnięciem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zaskarżył je do sądu administracyjnego, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej upsa), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego wynika, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r. sygn akt SA 527/97, LEX 47275). Z treści powołanego przepisu w jednoznaczny sposób wynika obowiązek organu orzekającego w sprawie podporządkowania się wyrażonej w orzeczeniu sądu ocenie prawnej jak i wytycznym sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999r. sygn. IV SA 1177/97, LEX 47301). Oceną prawną wyrażoną w wyroku związany jest też sąd, ilekroć dana sprawa będzie rozpoznawana przez sąd, jeżeli nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt III RN 130/97, OSNA i US 1999, nr 1, poz. 2). W świetle powyższego, mając na uwadze treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2004r. sygn. akt 3/II SA/Po 1174/02 stwierdzić należy, że organy prowadzące postępowanie nie zastosowały się do wytycznych zawartych w tym uzasadnieniu. Sąd orzekający w sprawie, powołując się orzecznictwo stwierdził, że uszkodzenie narządu słuchu może nastąpić również w razie nieprzekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu. W uzasadnieniu podkreślono także, że jeżeli pojawią się wątpliwości, czy w konkretnym przypadku choroba mogła powstać z innych przyczyn niż zatrudnienie, to takie wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę. Tym samym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie winno być wykazanie w kategoryczny i nie budzący wątpliwości sposób, że do uszkodzenia słuchu doszło z innych przyczyn niż zawodowe. Powyższego organy administracyjne powinny dokonać poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego polegającemu np. na zwróceniu się do uprawnionej jednostki organizacyjnej np. Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w celu wydania wyczerpującego i jednoznacznego orzeczenia. Sąd zwrócił bowiem uwagę na to, iż w piśmie Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J. Nofera w Ł. z dnia [...], stanowiącym uzupełnienie orzeczenia z dnia [...] nr [...] podano, iż określenie przyczyn występującego u A.W. ubytku słuchu nie jest możliwe. W następujących zaś pismach - uzupełnieniach z dnia [..] i [...], Instytut Medycyny Pracy w Ł. - podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko - z jednej strony kwestionuje zaświadczenie lekarskie dr P.G. z rozpoznaniem u skarżącego obustronnego zawodowego uszkodzenia nerwów słuchowych typu odbiorczego powołując się między innymi na to, że audiogram był wykonany przy użyciu słabej jakości sprzętu, a z drugiej strony wskazując na ten audiogram stwierdza, że przemawia on przeciwko zawodowej etiologii schorzenia, ponieważ uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem nie ulega progresji po ustaniu narażenia. Sąd podważył tym samym wiarygodność dowodów stanowiących podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Oparcie się na zebranych wcześniej orzeczeniach, które zakwestionowane zostały przez Sąd i ograniczenie postępowania dowodowego do uzupełnienia tych orzeczeń przez jednostkę, która wydała podważone orzeczenia, uniemożliwia weryfikację wcześniej wydanych orzeczeń. Takie działanie organów administracyjnych stanowi tym samym istotne naruszenie oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2004r. sygn. akt 3/II SA/Po 1174/02. Mając więc na uwadze, iż wynikające z art. 153 upsa związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999r. sygn. akt IV SA/Po 527/97, LEX nr 47275), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 litera " a" w związku z art. 153 upsa, orzekł jak w sentencji. Sąd przypomina, że podstawą prawną rozstrzygnięcia jest rozporządzenie z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, które zawiera bardzo ogólną definicję choroby narządu słuchu, nie wymagając spełnienia żadnych konkretnie wymienionych przesłanek do uznania, że taka choroba u pacjenta występuje; ta definicja wiąże organy Inspekcji Sanitarnej. Nadto Sąd przypomina o domniemaniu związku przyczynowego pomiędzy chorobą i zatrudnieniem, które powoduje że wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę. Tym samym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie winno być wykazanie w kategoryczny i nie budzący wątpliwości sposób, że do uszkodzenia słuchu doszło z innych przyczyn niż zawodowe. /-/ B. Popowska /-/P. Miładowski /-/ E. Makosz - Frymus MB