II SA/Ke 354/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 sprawy ze skargi R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia terenu do stanu poprzedniego 1.uchyla zaskarżoną decyzję, 2.stwierdza,że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchyliło własną decyzję z dnia [...] oraz decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] i orzekło o nakazaniu U. i R. W. właścicielom działki nr 1209 położonej we wsi S. gm. D. przywrócenie tej działki do stanu poprzedniego poprzez likwidację nasypu o miąższości od 1,0-1,6m (do gruntu rodzimego) wykonanego na części działki nr 1209, od zachodniej granicy działki wzdłuż cieku w kierunku przepustu, w terminie do 31 października 2004r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że decyzją z dnia [...] znak: [...] Wójt Gminy D. stwierdził, że stosunki wodne na działkach o nr ew. 1205/1, 1205/3 i 1209 położonych we wsi S. gm. D. nie zostały naruszone. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oparte na wykonanej dla potrzeb postępowania wyjaśniającego opinii biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego B.Z.. Zdaniem biegłego, podwyższenie działki nr ew. 1209 mające związek z budową na działce domu mieszkalnego przez U. i R. W. nie wpłynęło na zmiany stanu wody na gruncie i nie oddziaływuje na działki sąsiednie, w tym położone po drugiej stronie rzeczki o nazwie "C." działki o nr ew. 1205/1, 1205/3 stanowiące własność T.K.. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] T. K. zakwestionowała prawidłowość opinii biegłego wnosząc o powołanie innego biegłego bądź uzupełnienie opinii o wyniki wierceń na działce nr ew. 1209 w celu ustalenia rzeczywistej grubości nawiezionej warstwy ziemi. Jednocześnie odwołująca przedłożyła opinię sporządzoną na jej zlecenie przez biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego – K.C.. Z treści tej opinii wynikało, iż powierzchnia terenu na której nastąpiła zmiana ukształtowania nie ma bezpośredniego wpływu na stosunki wodne w tym rejonie przy normalnych przepływach, natomiast w sytuacjach przepływów ekstremalnie wysokich może stać się czynnikiem niekorzystnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznało, że w sprawie nie zostały jednoznacznie wykazane przesłanki określone w art. 29 ustawy Prawo wodne umożliwiające organowi nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zabezpieczających. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] znak: [...] uchylił decyzję Wójta Gminy D. i umorzył postępowanie I instancji z uwagi na brak szkody jako warunku do nałożenia obowiązków wynikających z art. 29 cyt. ustawy. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] T. K. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 139 kpa oraz art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Organ odwoławczy w celu ustosunkowania się do zarzutów skargi zwrócił się do biegłej K.C. o uzupełnienie jej opinii poprzez jednoznaczne stwierdzenie, czy podwyższenie terenu działki nr ew. 1209 spowodowało zmianę stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu znajdującej się na gruncie R.W. wody opadowej, powodującą szkodę dla gruntów T. K. i w jakim zakresie. Opierając się na treści uzupełnionej opinii Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za uzasadniony zarzut, iż na skutek zmiany ukształtowania terenu działki nr ew. 1209 jej właściciel ograniczył w zachodniej części tej działki spływ wód opadowych w kierunku północnym w sposób mogący spowodować szkodę dla gruntów sąsiednich, a zatem naruszył przepis art. 29 ustawy Prawo wodne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj w trybie autokontroli wydało w dniu [...] decyzję, którą zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. W.. Skarżący zarzucił organowi błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż spowodował zmianę ukształtowania działki nr ew. 1209 poprzez wykonanie nasypów, które przy ekstremalnych warunkach atmosferycznych groziłyby utratą zdrowia i życia T. K.. Zdaniem strony, rozstrzygnięcie organu II instancji zostało podjęte wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w opinii K.C., z pominięciem opinii innych geodetów a także biegłych geodetów. Obniżenie terenu działki do poziomu gruntu sprzed roku 1986 spowodowałoby odsłonięcie fundamentów budynku, co naruszałoby przepisy prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 84 § 1 kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. ( § 2 art. 84 kpa). Słuszne jest stanowisko organów administracji, że dla wyjaśnienia niniejszej sprawy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na gruncie, wymagane są wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły z zakresu postępowania wodnoprawnego. Jak wynika z akt administracyjnych Wójt Gminy D. wykorzystał środek dowodowy w postaci dowodu z opinii biegłego B. Z., o jakim mowa w art. 84 kpa. Sporządzony przez K. C. rzeczoznawcę z zakresu postępowania wodnoprawnego operat, nie posiadał waloru dowodu z opinii biegłego w rozumieniu powołanego art. 84 kpa. K. C. opracowując operat na zlecenie jednej ze stron postępowania administracyjnego z mocy art. 24 kpa, podlegała wyłączeniu od udziału w postępowaniu w charakterze biegłego. W tej sytuacji stanowisko K. C. należało potraktować jako jeden z dowodów w sprawie, którym strona dążyła do podważenia wniosków wynikających z opinii biegłego Z. Powzięcie przez organ odwoławczy wątpliwości co do zasadności i prawidłowości opinii biegłego powołanego w sprawie przez organ I instancji powinno skutkować wyznaczeniem innego biegłego (nie podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie z mocy ustawy ) ewentualnie zleceniem wykonania opinii uzupełniającej we wskazanym zakresie. W okolicznościach faktycznych i prawnych danej sprawy brak było również podstaw do zlecania K. C. uzupełnienia własnego operatu, który jak już wskazano wyżej nie posiadał waloru dowodu z opinii biegłego. Za uzasadniony należy więc uznać zarzut skarżącego w kwestii dokonania ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie wyłącznie w oparciu o operat K. C., z pominięciem innych dowodów, co do których organ nie ustosunkował się, wbrew wymogom wynikającym z art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję w trybie tzw. autokontroli, naruszyło przepis art. 54 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania. W ramach tej procedury organ administracji publicznej rozważa możliwość "uwzględnienia skargi" według kryteriów jakimi powinien kierować się sąd administracyjny. Wobec tego, że stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny w ramach postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadza kontrolę działalności administracji publicznej wyłącznie "pod względem zgodności z prawem", to tym samym tylko te kryteria mogą być brane pod uwagę przez organ administracji publicznej w ramach autokontroli. Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego zmierzającego do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, organ ten wydając decyzję w trybie autokontroli nie jest władny do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. Na gruncie przedmiotowej sprawy oznacza to, że pomijając oczywistą wadliwość w postaci zlecenia uzupełnienia operatu wodnoprawnego, osobie która z mocy prawa była wyłączona od udziału w sprawie w charakterze biegłego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadziło po wniesieniu skargi postępowanie wyjaśniające zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy, czym naruszyło procedurę wynikającą z art. 54 § 3 p.p.s.a. Ujawnione wady proceduralne wskazują, że stan sprawy nie został wszechstronnie wyjaśniony, a rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nastąpiło z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa. Podkreślenia wymaga fakt, że uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjętej w trybie autokontroli powoduje powrót do postępowania odwoławczego, a zatem konieczność rozpatrzenia odwołania według zasad określonych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 134 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.