II SA/Bk 221/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 sprawy ze skargi Gminy B. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami za wydanie opinii 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. z dnia [...].11.2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącej Gminy B. P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...].02.2006 r. o nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. z dnia [...].11.2005 r., obciążającą Gminę B. P. kosztami w kwocie 56,27 zł za wydanie opinii co do konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, polegającego na przejściu sieci wodociągowej P. – J. przez linię kolejową Nr [...] relacji C.– B. na działce o numerze geodezyjnym [...]/[...] w obrębie gruntów wsi P. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Przed Wojewodą P. toczyło się postępowanie z wniosku Gminy B. P. zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na przejściu sieci wodociągowej P.– J. przez linię kolejową nr [...] relacji C. – B. na działce o numerze geodezyjnym [...]/[...]w obrębie gruntów wsi P. W toku tegoż postępowania Wojewoda P. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska o wyrażenie opinii dotyczącej obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia 23.11.2005 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. nie stwierdził konieczności sporządzenia raportu. Tenże organ wydał, również dnia [...].11.2005 r., decyzję nr [...], w której obciążył Gminę B. P. opłatą w wysokości 56,27 zł za wydanie opinii co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jako podstawę materialno-prawną nałożenia opłaty powołał art. 36 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. nr 90, poz. 575 ze zm.). W wyniku odwołania Gminy B. P., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, adresując własną decyzję nr [...] z dnia [...].02.2006 r. do "Pani E. O. Wójta Gminy B. P.". Zdaniem organu odwoławczego obciążenie opłatą jest uzasadnione. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej "za badania oraz inne czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowanym nadzorem bieżącym i zapobiegawczym nadzorem sanitarnym pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty te ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych". Brzmienie tego przepisu daje podstawę, zdaniem organu, do nałożenia opłaty na Gminę za czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. polegającą na wypowiedzeniu się co do konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w wydanym postanowieniu Nr [...] z dnia [...].11.2005 r. Dalej organ twierdzi, iż owa czynność mieści się w "ramach sprawowanego Zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, za którą organ jest obowiązany pobrać opłatę w wysokości kosztów wykonania tych czynności". Skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. wywiodła Gmina B. P. Pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji: 1) naruszenie art. 28, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie kto jest stroną w sprawie i sprzeczność w tym zakresie uzasadnienia z sentencją decyzji. Zdaniem skarżącej stroną jest Gmina B. P. a nie Wójt Gminy B. P. a błąd tego rodzaju popełniony w decyzji organu II instancji winien skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie zarzutów strony odnośnie pozbawienia jej możliwości uczestniczenia w postępowaniu. Organ I instancji bowiem nie zawiadomił Gminy o wszczęciu postępowania administracyjnego ani nie zawiadomił o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, czym uchybił przepisom art. 61 § 4 i art. 10 k.p.a.; 3) naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. nr 90, poz. 575 ze zm.) poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. Zdaniem skarżącej organy Inspekcji nie mogą nakładać opłaty za czynności, które zostały wykonane w trybie współdziałania z innym organem. W tym przypadku Inspektor wypowiedział się w toku postępowania administracyjnego toczącego się przed Wojewodą i w trybie art. 106 k.p.a. Nie dokonał czynności samoistnych. Do kosztów postępowania mają tu zastosowanie przepisy k.p.a., tj. art. 262 § 1 k.p.a. a nie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Pełnomocnik skarżącej wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji oraz oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Z mocy art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną. Skarga w sprawie niniejszej jest uzasadniona. Uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., adresując swoją decyzję do Wójta Gminy B. P. (z podaniem imienia i nazwiska Wójta), dopuścił się obrazy art. 28 i art. 107 § 1 k.p.a., która mogłaby skutkować unieważnieniem decyzji, gdyby nie okoliczność odniesienia się w sentencji decyzji przez organ II instancji do decyzji organu I instancji, który określił prawidłowo stronę postępowania jako – Gminę B. P. Nie ulega wątpliwości, że inwestorem przedsięwzięcia i inicjatorem postępowania, którego przeprowadzenie było niezbędne przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, była Gmina B. P., jako jednostka samorządu terytorialnego. Wójt Gminy jest jedynie jej organem wykonawczym. Skoro Inspektor doszedł do przekonania, że należy obciążyć opłatą za pewne czynności inicjatora postępowania, to niewątpliwie winien określić w decyzji, w myśl art. 28 k.p.a., jako stronę – Gminę B. P. Drugim poważnym uchybieniem proceduralnym popełnionym przez organ I instancji było pozbawienie strony – Gminy B. P. – możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. potraktował postępowanie o obciążeniu opłatą Gminę B. P. jako postępowanie samoistne, zakończone decyzją z dnia [...].11.2005 r. W takim przypadku należało bezwzględnie zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania i umożliwić jej udział w każdym stadium postępowania. Powyższe zaniechanie stanowi naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Organ II instancji pominął milczeniem powyższy zarzut strony eksponowany w jej odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, w wyniku czego naruszył przepis art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Ten zarzut stanowił bowiem podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. Następną kwestią było rozstrzygnięcie przez Sąd prawidłowości zastosowania przez organy w decyzjach przepisów prawa materialnego, które stały się podstawą do obciążenia skarżącej opłatą za wydane postanowienie w kwocie 56,27 zł. Z treści art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. nr 90, poz. 575 ze zm.) wynika, że opłaty na rzecz organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej pobiera się, jeżeli w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, organ przeprowadził badania laboratoryjne oraz inne czynności, w wyniku których stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodziła. Czynność organu (za którą to naliczono sporną opłatę) polegała na wydaniu postanowienia z dnia [...].11.2005 r., w którym "nie stwierdzono konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". To postanowienie zostało wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. dla potrzeb toczącego się postępowania przed Wojewodą P., a więc w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. nr 62, poz. 627 ze zm.). Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów, że wydanie opinii bądź brak konieczności jej wydania (jak to miało miejsce w niniejszym przypadku) mieści się (jak twierdzi organ w zaskarżonej decyzji) w "ramach sprawowanego zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, za którą organ jest obowiązany pobrać opłatę w wysokości kosztów wykonania tych czynności". Przepis art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przewiduje pobranie opłaty tylko w sytuacji, gdy czynności organów Inspekcji są dokonywane w ramach samodzielnego postępowania głównego prowadzonego przez ten organ w ramach bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) dotyczy opłat za czynności materialno-techniczne, a nie za wydane na żądanie innego organu w trybie art. 106 kpa akty administracyjne. W świetle powyższego należało uznać, że organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej bezzasadnie obciążył Gminę B. P. opłatą w wysokości 56,27 zł. Dlatego też na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzeczono o uchyleniu decyzji I i II instancji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku sądowego – art. 152 oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu kosztów na podstawie art. 200 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.