II OSK 1043/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Spółka z o.o. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 146/06 w sprawie ze skargi P. Spółka z o.o. z/s w W. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz P. Spółka z o.o. z/s w W. kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1043/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi P. Spółka z o. o. w W. wyrokiem z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 146/06 oddalił skargę na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - stacji bazowej telefonii komórkowej "C." [...] z kontenerem wartowni, szczelnym zbiornikiem na nieczystości płynne i ogrodzeniem, zlokalizowanej na działce nr geod. [...]w miejscowości Z., gmina C.. W uzasadnieniu wyroku podano, że jak to ustalono w postępowaniu organu pierwszej instancji, inwestor dniu [...] grudnia 2005 r. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego stacji obiektu /obowiązek uzyskania takiej decyzji wynikał z decyzji o pozwoleniu na budowę/, zaś obowiązkowa kontrola przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2005 r. wykazała, że przystąpił on do użytkowania bez uzyskania na to stosownej decyzji. Konkretnie stwierdzono, iż użytkowana była wartownia i kontener techniczny z urządzeniami sterującymi, w którym włączona była klimatyzacja oraz urządzenia. Wieża stalowa z czterema antenami była podłączona kablami. Ponadto do dnia kontroli nie zrealizowano zaleceń pokontrolnych /kontrola dokonana w dniu [...] czerwca 2004 r./ dotyczących zamontowania wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniu socjalnym - sanitariacie wartowni, zgodnie z dokumentacją projektową. Z pisma Zakładu Energetycznego B. S.A. Rejon Energetyczny B. wynikało, iż obiekt został podłączony do sieci w dniu [...] lipca 2003 r. Tak ustalony stan faktyczny w ocenie organów obu instancji spełniał warunki do zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. W kwestii uzyskania przez stronę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że wydaje się ją w razie ustalenia braku naruszenia przez inwestora art. 57 ust. 1 - 4 Prawa budowlanego, zaś przedmiotową karę wymierza się wobec spełnienia warunków z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, to jest jednoznacznego stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu. Uruchamianie przedmiotowej stacji zajęło inwestorowi w ocenie organu 2 lata i 4 miesiące, przy czym z akt sprawy wynika, że pobór energii elektrycznej znacznie wzrósł od lutego 2004 r. "co zdaniem organu można uznać za przystąpienie do użytkowania stacji". Inwestor wnosząc skargę do Sądu pierwszej instancji podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 57 ust. 7 ww. ustawy, bowiem w jego ocenie brak było przesłanek do wymierzenia kary określonej w tym przepisie, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów i ustaleniu, że przystąpiono do użytkowania obiektu bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to jest z naruszeniem art. 77 ust. 1 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że postanowienie w sprawie kary zostało poprzedzone decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie danego obiektu, zaś wydanie tych aktów poprzedzono obowiązkową kontrolą z dnia [...] grudnia 2005 r. w toku której ustalono, że obiekt został wykonany zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w tym z projektem zagospodarowania działki, co wskazuje na brak przesłanek do orzeczenia o karze. Nie można w ocenie strony łączyć podłączenia urządzeń i poboru energii z przystąpieniem do użytkowania obiektu zgodnie z wymogami prawnymi i technicznymi. Konieczne jest bowiem przeprowadzenie długotrwałej procedury konfiguracyjnej, a w związku z tym uruchomieniem urządzeń. Skoro obiekt składał się z szeregu elementów, nie można zasadnie twierdzić, że stwierdzenie użytkowania choćby jednego z nich /w tym przypadku wartowni/ stanowi o przystąpieniu do jego użytkowania w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż skarga nie jest zasadna. Podkreślił jednocześnie, iż podstawą prawną wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowił w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm./, przy czym pomimo, iż ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie tej ustawy uchyliła możliwość nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w decyzji o pozwoleniu na budowę nie mniej jednak nie uchylała obowiązków już nałożonych na podstawie wydanych decyzji. Zatem decyzja z dnia [...] marca 2003 r. o pozwoleniu na budowę, nakładająca na stronę skarżącą taki obowiązek "nie została wyeliminowana z obiegu prawnego" i nadal rodziła zobowiązanie uzyskania stosownego pozwolenia. W sprawie nie jest sporne, że w czerwcu 2004 r. skarżąca zawiadomiła organy PIS, Straży Pożarnej i PIP o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu, natomiast wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożyła dopiero w dniu [...] grudnia 2005 r, po czym nastąpiła obowiązkowa kontrola. Taki stan faktyczny pozwolił Sądowi pierwszej instancji na podzielenie stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że zostały spełnione warunki do zastosowania w sprawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, podkreślając iż trafnie przyjęto, że wystarczający jest sam fakt przystąpienia do użytkowania zaś bez znaczenia jest uwzględnienie wniosku strony o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Sp. z o. o. w W. reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie: 1/ prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, pomimo braku okoliczności uzasadniających wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, 2/ przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym przyjęciu, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 77 ust. 1 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że wydając zaskarżony wyrok nie wzięto pod uwagę, iż już w skardze do Sądu pierwszej instancji strona podnosiła fakt konieczności przeprowadzenia długotrwałej procedury konfiguracyjnej przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu. Stacja bazowa telefonii komórkowej działa w sieci stacji, a nie samodzielnie. Brak przeprowadzenia procedury konfiguracyjnej uniemożliwia przygotowanie jej do normalnej eksploatacji i użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Do przeprowadzenia tej procedury konieczne jest uruchomienie urządzeń i związany z tym pobór energii, który sam w sobie nie przesądza o użytkowaniu obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Pobór energii następuje również w trakcie robót budowlanych. Korzystanie z kontenera wartowni pełniącego wyłącznie funkcję ochronną znajdującego się na terenie sprzętu o znacznej wartości także nie stanowi o użytkowaniu obiektu. W sprawie w ocenie strony nastąpiła "nadinterpretacja pojęcia "użytkowanie" w odniesieniu do stacji bazowej telefonii komórkowej". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Nie powinno budzić wątpliwości, że zastosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w postaci wydania postanowienia o nałożeniu na inwestora kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania bez wymaganego legalnego zakończenia procesu inwestycyjnego /decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ewentualnie zgłoszenia do użytkowania/ może mieć miejsce wyłącznie w razie dokładnego wyjaśnienia sprawy w aspekcie spełnienia podstawowej przesłanki określonej w tym przepisie, to jest zaistnienia takiego stanu faktycznego, który w danej sprawie może być określony jako rozpoczęcie użytkowania obiektu. W niniejszej sprawie natomiast kwestią sporną jest, czy zaistniał właśnie taki stan faktyczny, który odpowiada określeniu "przystąpienie do użytkowania", lub też rozpoczęcie użytkowania konkretnego obiektu budowlanego, to jest stacji bazowej telefonii komórkowej. Organy obu instancji orzekające w sprawie uznały, że stwierdzone podczas kontroli użytkowanie wartowni i zwiększony pobór energii elektrycznej są wystarczające, aby przyjąć, że nastąpiło przystąpienie do użytkowania jeszcze przed wystąpieniem przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Strona natomiast podnosi, że nie są to okoliczności wystarczające, bowiem przedmiotowy obiekt wymaga długotrwałego procesu określonego jako rozruch technologiczny, który jednak nie jest równoznaczny z przystąpieniem do użytkowania, pomimo że wiąże się ze zwiększonym poborem energii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok, akceptujący stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, nie może być uznany za prawidłowy tak pod względem zastosowanej wykładni stanowiącego podstawę orzekania przepisu prawa materialnego /art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego/, jak i prawa procesowego. Rację ma strona wnosząca skargę kasacyjną, że użytkowanie wartowni będącej składnikiem obiektu jakim jest stacja bazowa telefonii cyfrowej, a nawet w pewnym zakresie korzystanie z magazynu, nie świadczy o tym, że strona już przystąpiła do użytkowania obiektu w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Także pobór energii elektrycznej nie w każdym przypadku jednoznacznie świadczy o przystąpieniu do użytkowania obiektu, gdyż czynności związane z rozruchem technologicznym także muszą powodować odpowiedni pobór energii elektrycznej. W takim zakresie, na jaki wskazuje się w skardze kasacyjnej, przed rozstrzygnięciem sprawy należało przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, a zwłaszcza zbadać, ją w kierunku wymaganego rozruchu technologicznego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.