II GSK 323/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat (spr.) Sędziowie NSA Janusz Drachal Edward Kirejczyk Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1094/06 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 19 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddalił skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1094/06, oddalił skargę E. P., zwanego dalej: skarżącym, na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z 19 grudnia 2005 r., nr [...], w której organ utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie sprawy: Decyzją z 12 września 2005 r., nr [...] Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając z upoważnienia Prezesa ZUS, odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 265.208,25 zł, ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 11.255,50 zł i Fundusz Pracy, w wysokości 32.671,94 zł wraz z kosztami upomnienia w kwocie 457,60 zł powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., zwaną dalej u.s.u.s.). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną, która otrzymuje świadczenie przedemerytalne w wysokości 722,40 zł brutto miesięcznie, ponadto nieprzerwanie od 1997 r. prowadzi działalność gospodarczą, zatrudnia pracowników i opłaca za nich bieżące składki na ZUS. Ponadto organ zauważył, że istnieje realna możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym. Organ wskazał, że decyzje w zakresie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter uznaniowy. Rozstrzygnięcie zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia, a więc całkowitej nieściągalności lub ważnego interesu osoby zobowiązanej oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. We wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Wskazał, że ZUS nie uwzględnił całokształtu okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sytuacji płatnika. W jego ocenie najkorzystniejsze zarówno dla skarżącego jak i dla organu byłoby umorzenie zaległości w proponowanej kwocie, bowiem przeprowadzenie egzekucji z całego majątku zobowiązanego nie zaspokoi pełnej zaległości wobec ZUS, a ponadto pozbawi skarżącego możliwości dalszego zarobkowania. W konsekwencji doprowadzi to do pozbawienia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jego i jego rodziny. Decyzją z 19 grudnia 2005 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z 12 września 2005 r. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w swojej wcześniejszej decyzji, odnoszącą się do uznaniowego charakteru decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oraz stwierdził, że skarżący nie przedstawił nowych okoliczności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. P. zarzucił organowi naruszenie § 3 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: rozporządzenia MGPiPS, poprzez przyjęcie, iż opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych jego i jego rodziny. Oddalając skargę na decyzję Prezesa ZUS z dnia 19 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, których skutkiem byłaby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że na podstawie przepisów art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia MGPiPS umorzenie należności z tytułu składek możliwe jest jedynie w ściśle określonych przypadkach. W ocenie Sądu organ prawidłowo wskazał, że art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. dotyczy wydatków egzekucyjnych, a nie szerszej kategorii jaką są koszty egzekucyjne. Sąd stwierdził, że rozróżnienie tych dwóch pojęć zawierają art. 64 b i art. 64 c ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954). Sąd stwierdził, że również decyzje podejmowane na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia MGPiPS mają charakter uznaniowy, a zatem organom przysługuje kompetencja do wyboru rozstrzygnięcia. Może on, ale nie musi umorzyć należności nawet w razie stwierdzenia istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek. Sąd zwrócił także uwagę, że przesłanki te mają charakter ocenny, a ich interpretacji na użytek danej sprawy dokonuje każdorazowo podejmujący rozstrzygnięcie uprawniony organ. W ocenie Sądu organ wnikliwie przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia sytuacji finansowej skarżącego. W uzasadnieniu obu decyzji podano powody, którymi kierował się organ odmawiając umorzenia należności z tytułu składek. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego przewidzianego w art. 28 u.s.u.s., a w konsekwencji zarzut dowolności nie jest zasadny. Sąd wskazał, że organy nie zapewniły stronie czynnego udziału na każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiły wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów, co stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy w ocenie Sądu uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skargą kasacyjną E. P. zaskarżył w całości powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczeni społeczne w kwocie 265.208,25 zł, ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 11.255,50 zł, Fundusz Pracy i Fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych w kwocie 32.671,94 zł oraz z tytułu kosztów upomnienia w kwocie 457,60 zł. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a mianowicie uznanie przez Sąd, iż naruszenie tego przepisu przez organy obu instancji nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa materialnego, w szczególności § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia MGPiPS poprzez brak uzasadnienia przez Sąd odmowy umorzenia należności z tytułu składek, a poprzestanie jedynie na ustaleniach ZUS, a także art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. poprzez zastosowanie, jak się wyraził, zbyt literalnej wykładni zwrotu "wydatki egzekucyjne". Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zbagatelizował kwestię wydania przez organ decyzji bez zapewnienia uprzednio stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania, kwalifikując naruszenie obowiązku organów, wyrażone w art. 10 k.p.a., jako uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy. Skarżący wskazał również, że przeprowadzenie egzekucji z jego całego majątku, który został szczegółowo wskazany, nie zaspokoi całej zaległości wobec ZUS, a umorzenie części zaległości oraz zaniechanie egzekucji z majątku umożliwi dalsze prosperowanie przedsiębiorstwa i regulowanie bieżących oraz zaległych składek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie znalazło się wprost odwołanie do art. 174 p.p.s.a., ale z treści wynika, że zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie obu wskazanych wyżej podstaw. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd pierwszej instancji zauważył naruszenie w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu obu decyzji obowiązków organów sformułowanych w art. 10 § 1 k.p.a. Sąd ten prawidłowo przyjął jednak, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący powoływał się we wniosku o wszczęcie postępowania i w toku postępowania na okoliczności, które, jego zdaniem, powinny zdecydować o umorzeniu należności z tytułu składek na rzecz ZUS. Te same okoliczności zostały przytoczone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i w skardze kasacyjnej. Decyzja zaskarżona do sądu pierwszej instancji, jakkolwiek negatywna, została wydana po rozważeniu stanowiska przedstawionego przez stronę. Nic w aktach sprawy nie wskazuje, aby właśnie uchybienie obowiązkowi organu, wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., spowodowało wydanie decyzji takiej treści. Zawarty w skardze kasacyjnej pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego odnosi się do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia MGPiPS poprzez brak uzasadnienia przez sąd odmowy umorzenia należności z tytułu składek, a poprzestanie jedynie na ustaleniach ZUS. Ze skargi kasacyjnej nie wynika jasno, czy naruszenie prawa materialnego miałoby polegać na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei sformułowany zarzut braków uzasadnienia wyroku sądu jest w istocie zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a nie naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że rolą sądu administracyjnego nie jest dokonywanie własnych ustaleń faktycznych, a jedynie kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, tak co do jej zgodności z art. 38 ust. 3a u.s.u.s., jak i § 3 rozporządzenia MGPiPS. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w przypadku uznaniowych decyzji administracyjnych kontrola sądu polega głównie na analizie prawidłowości postępowania poprzedzającego dokonanie rozstrzygnięcia przez organ administracyjny i uwzględnienia przesłanek rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził taką analizę i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Drugi zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w skardze kasacyjnej odnosi się do "zbyt literalnej" wykładni art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., a ściślej: zwrotu: "wydatki egzekucyjne". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie jest prawidłowy, ponieważ sąd pierwszej instancji trafnie uwzględnił rozróżnienie, jakie występuje w obowiązującym ustawodawstwie, między dwoma kategoriami, mającymi różny zasięg, a mianowicie z jednej strony "wydatkami", a z drugiej "kosztami" egzekucyjnymi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.