I SA/Wa 387/04

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2005 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2004 r., nr: [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań P. D., B. D., M. W. i J. Z., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w J., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i zobowiązaniu dotychczasowych właścicieli do niezwłocznego wydania nieruchomości. Stan faktyczny sprawy organ przedstawił następująco: Decyzją z dnia [...] lipca 2001r. nr [...] Starosta J. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy miasta J., w ciągu drogi krajowej nr [...], nieruchomości stanowiącej własność M. W., W. W., J. Z., B. D. i P. D. stanowiącej działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Równocześnie w decyzji ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] złotych. Ponadto orzeczono o przekazaniu odszkodowania do depozytu sądowego. Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2002r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej przekazania odszkodowania do depozytu sądowego i w tym zakresie orzekł o wypłacie odszkodowania na rzecz właścicieli, w pozostałej zaś części utrzymał w/w decyzję w mocy. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, który postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2003r. sygn. akt II SA/Kr 2873/02, na wniosek Pani B. D., zawiesił postępowanie sądowe. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i o zobowiązaniu dotychczasowych właścicieli do niezwłocznego wydania nieruchomości. Od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2003 r. P. D., B. D., M. W. oraz J. Z. złożyli odwołania do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Odwołujący się podnieśli zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), który dopuszcza stosowanie tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, tylko na wniosek uprawnionego podmiotu, co – zdaniem odwołujących się – nie miało miejsca w tej sprawie. Skarżący podnieśli również, że w sprawie zezwolenia na zajęcie nieruchomości został już wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok uchylający decyzje Starosty J. oraz Wojewody [...]. W postępowaniu w niniejszej sprawie nie wzięto pod uwagę orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zajęcia nieruchomości. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie art 7, art. 77 § 1 i art. 107 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W pismach uzupełniających odwołanie B. D. dodatkowo podniosła, że w decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w której również zobowiązano dotychczasowych właścicieli do niezwłocznego wydania nieruchomości "...nic się nie mówi o osobach zameldowanych w budynku przy ul. [...]." Jak dalej wskazuje odwołująca się, "Wojewoda nie poczynił zatem stosownych ustaleń faktycznych w sprawie ustalenia i określenia członków rodziny B. D." Rozpoznając wniesione odwołania Minister Infrastruktury zważył, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynika z tego, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe jest uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek: wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i istnienia uzasadnionych przypadków. Postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] maja 2001 r., co oznacza, że została spełniona pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Jeśli zaś chodzi o drugą przesłankę, to we wniosku o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że wydanie zezwolenia uzasadnia ważny interes społeczny związany z bezpieczeństwem ruchu drogowego. Wnioskodawca podał, że na dotychczasowym odcinku drogi krajowej nr [...] ruch pojazdów odbywa się ulicami miasta J., gdzie według pomiarów z 2000 roku przejeżdża średnio [...] pojazdów na dobę. Jest to powodem licznych wypadków drogowych. Za wydaniem zezwolenia na zajęcie nieruchomości przemawia także ważny interes Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jako inwestora i zarządcy drogi krajowej. Został bowiem rozstrzygnięty przetarg i w dniu [...] lipca 2003r. podpisano umowę z wykonawcą i został uruchomiony kredyt z Banku Światowego. Organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z uwagi na to, że to właśnie uprawniony podmiot - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. To oznacza, iż w sprawie został spełniony warunek zastosowania przepisów powołanej ustawy. Jeśli chodzi natomiast o zarzut nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] września 2003r. członków rodziny B. D., Minister Infrastruktury wskazał, że nie są oni stronami postępowania administracyjnego w sprawie o niezwłoczne zajęcie nieruchomości, bowiem nie przysługują im jakiekolwiek prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Fakt zameldowania pod wskazanym adresem nie może mieć w sprawie znaczenia, bowiem nie wynikają z niego żadne prawa w stosunku do nieruchomości. Z tych wszystkich względów Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. W., M. W., J. Z., P. D. i B. D., którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przez niewłaściwą wykładnię art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Organ błędnie bowiem przyjął, że duże natężenie ruchu w centrum miasta J. oraz dane o wypadkowości i śmiertelności są wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że zachodzi uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Organ naruszył, zdaniem skarżących, zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, bowiem dowolnie zinterpretował nieostre pojęcie "szczególny przypadek" w celu pozbawienia skarżących możliwości korzystania z ich własności. Niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadniają dopiero szczególne względy związane z celem, na jaki nieruchomość ma być wywłaszczona oraz z okolicznościami faktycznymi sprawy, w których niemożność niezwłocznego zajęcia nieruchomości w sposób istotny i nieodwracalny zakłóciłaby zamierzony proces inwestycyjny, spowodowałaby jego opóźnienie lub nawet uczyniłaby go niemożliwym. Inwestor winien tak prowadzić proces wydawania decyzji administracyjnych, aby wszystkie sprawy, zwłaszcza te własnościowe zakończyć na dużo wcześniej przed rozpoczęciem budowy. Skarżąca B. D. jest w [...]. części współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Na działce tej znajduje się budynek mieszkalny, w którym zamieszkuje wraz z [...]. Wszyscy są zameldowani w lokalu na stałe. Mimo tego [...] i [...] skarżącej nie byli zawiadamiani o toczącym się postępowaniu, chociaż decyzja z dnia [...] września 2003 r. ma wpływ na ich sytuację prawną i faktyczną poprzez określenie dla nich lokalu zamiennego. Decyzja nie określa konkretnie, jakie nieruchomości mają podlegać niezwłocznemu wydaniu i jakie lokale oraz pomieszczenia mają opróżnić właściciele. Wojewoda nie poczynił ustaleń faktycznych co do członków rodziny B. D. zawierając w uzasadnieniu decyzji zaledwie stwierdzenie "dla rodziny B. D.". Stanowi to ewidentne naruszenie art. 7, 77 w związku z art. 107 kpa, a także art. 28 kpa przez nieustalenie stron postępowania i niezapewnienie im możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Nie uzasadniono także potrzeby nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem nie wskazano przesłanek niezwłoczności tego zajęcia przez wykazanie, że zwłoka uniemożliwiałaby realizację celu publicznego. Skarżący wskazali, że Naczelny Sąd Administracyjny O/Z w Krakowie uchylił wyrokiem z dnia 8 grudnia 2003 r. trzy decyzje o niezwłocznym zajęciu nieruchomości w tym decyzję w sprawie A. G. W uzasadnieniu wyroku w sprawie A. G. znalazły się stwierdzenia, które powinny być wzięte pod uwagę przy analizie zarzutów skarżących w niniejszej sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2004 r. skarżący dodatkowo podnieśli, że Minister Infrastruktury wydał decyzję o zajęciu nieruchomości mimo, iż w tym czasie istniała już ostateczna decyzja o jej wywłaszczeniu. Skoro zatem nie toczyło się już postępowanie wywłaszczeniowe, to nie było możliwości wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Decyzję o wywłaszczeniu skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i jej wykonanie zostało wstrzymane. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W przedmiocie skargi stanowisko zajął Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako strona postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, który w piśmie z dnia [...] maja 2004 r. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że bez wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu przedmiotowej nieruchomości niemożliwe byłoby zrealizowanie inwestycji oraz wykorzystanie przydzielonych na lata 2003/2004 środków, w tym pożyczki z Banku Światowego w wysokości ponad [...] mln złotych. Niewykorzystanie tych środków spowodowałoby znaczną szkodę dla Skarbu Państwa, a także uniemożliwiłoby poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zaskarżona decyzja została już wykonana - przeprowadzono bowiem eksmisję i wybudowano już na przedmiotowej nieruchomości obwodnicę J. – drogę krajową nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że rozpoznaniu przez Sąd podlegała jedynie skarga B. D., ponieważ skargi pozostałych osób, tj. P. D., M. W. i J. Z., należało odrzucić z uwagi na to, że mimo wezwania Sądu do uiszczenia, w terminie siedmiu, dni wpisu sądowego od wniesionych skarg w/wymienieni wpisu sądowego nie uiścili. Skarga B. D. nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego. W ramach tej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W tym miejscu na podkreślenie zasługuje szczególny charakter tej ustawy wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa – jej obowiązywanie przewidziane zostało (art. 45) do 31 grudnia 2007 roku. Już ten fakt wskazuje, że celem, jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny, wyjątkowy sposób stosunków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Świadczą o tym szczególne - w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozwiązania przewidziane w omawianej ustawie, a m. in art. 12, na mocy którego decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest równocześnie decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, jak również przepis art. 17 stanowiący, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia cytowanego przepisu wprost wynika ("udziela zezwolenia", "nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności"), że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Także w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę ustawa zawiera znaczące uproszczenia procedur w stosunku do rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wszystko to świadczy to o intencji ustawodawcy, która nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., celem której jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg w kraju. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem (pismo z dnia [...] lipca 2003 r.) o wydanie, na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej nr [...], a stanowiącej własność M. W., W. W., J. Z., B. D. i P. D. oraz o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Potrzebę zastosowania szczególnego rozwiązania wnioskodawca uzasadnił tym, że został zakończony międzynarodowy przetarg na wykonanie obwodnicy miasta J. i uruchomiony na ten cel kredyt z Banku Światowego, zaś przeszkodą w realizacji budowy ok. [...] kilometrowego odcinka jest brak możliwości niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości. Nie można pozyskać terenu tej nieruchomości na drodze wywłaszczenia, gdyż wskutek złożenia przez właścicieli skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Krakowie z mocy prawa wykonanie decyzji uległo wstrzymaniu. Podano także, iż za niezwłocznym zajęciem nieruchomości i nadaniem decyzji o zajęciu rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia ważny interes społeczny polegający na konieczności niezwłocznej zmiany dotychczasowej sytuacji komunikacyjnej. Na dotychczasowym odcinku drogi krajowej nr [...] ruch pojazdów, w tym dużych samochodów ciężarowych, odbywa się ciasnymi uliczkami J. (według pomiarów z 2000 roku średnio [...] pojazdów na dobę), co stwarza gehennę dla mieszkańców i jest powodem licznych wypadków (w okresie od 1999 do kwietnia 2003 r. [...] kolizji i wypadków drogowych, w których rannych zostało [...] osób, a [...] osoby poniosły śmierć). W oparciu o powyższą argumentację Wojewoda [...] dokonał oceny przesłanek ustawowych uzasadniających zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 i 2 ustawy. Ocena ta, zdaniem Sądu, nie budzi zastrzeżeń. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte wcześniej i w dniu [...] września 2002 r. wydana została przez Wojewodę [...] ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzja ta została zaskarżona przez M. W., W. W., J. Z., B. D. i P. D. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, który postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 2873/02 zawiesił postępowanie sądowe. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca B. D., fakt wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nie powoduje, iż nie zachodzi już przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1 odnosząca się do momentu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Znaczenie tej przesłanki polega bowiem na tym, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie może być podjęta wcześniej niż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Nieuzasadniony był zatem zarzut skarżącej, iż do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości brak było przesłanki odnoszącej się do wszczęcia wywłaszczenia. W ocenie Sądu organy orzekające dokonały także prawidłowej oceny w zakresie pozostałych przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy. Nie budzi zastrzeżeń przyjęcie przez organy, iż w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1. Zgodzić się należy ze skarżącą, że mamy do czynienia z określeniem nieostrym. Z natury rzeczy jednak pojęcia niedookreślone, czy nieostre pozostawiają organowi tzw. luz decyzyjny, co oznacza swobodę rozstrzygnięcia. Nie oznacza ona dowolności, a wybór rozstrzygnięcia musi być dostatecznie uzasadniony (z uzasadnienia wyroku 7 sędziów NSA z dnia 26.11.2001 r. sygn. akt OSA 5/01, ONSA 2002/2/50). W świetle przytoczonej treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2003 r., znajdującego odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie można uznać, że przyjęta przez organy ocena była dowolna. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej w kwestii naruszenia przez organ administracji art. 7, 77 w związku z art. 28 kpa przez nieustalenie, iż jej [...] i [...] są stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Należy wyjaśnić, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości dotyczy prawa własności, stanowiąc o jego ograniczeniu. Z tego względu stronami postępowania w tej sprawie mogą być poza wnioskodawcą wyłącznie właściciel oraz osoby, którym przysługuje tytuł prawny o charakterze prawnorzeczowym do danej nieruchomości. Z faktu zamieszkiwania z właścicielem nieruchomości oraz zameldowania pod tym samym adresem nie wynikają jednak jakiekolwiek prawa rzeczowe do nieruchomości. W świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga B. D. nie mogła być uwzględniona. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.