I SA/Wa 367/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie NSA Cezary Pryca WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referendarz sądowy Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi A. K. i G. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę I SA/Wa 367/04 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].02.2004r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. i G. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [..].09.2003r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2003r. nr [...] uchylającej decyzję Starosty G. z dnia [...].12.2002r. nr [...] – w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...], oznaczonej jako dz. nr [...], o pow. [...]m2 w prawo własności i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...].09.2003r. W uzasadnieniu podniósł, że: Decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] Starosta G. działając na wniosek A. K. i G. K. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]m2 w prawo własności i ustalił opłatę z tytułu tego przekształcenia w wysokości [...] złotych (słownie [...]), która została rozłożona na [...] rat rocznych oprocentowanych stopą procentową [...]. Dla zabezpieczenia niespłaconych rat ustanowiona została hipoteka przymusowa obciążająca przedmiotową nieruchomość. Od decyzji Starosty G. z dnia [...] grudnia 2002r. Z. K. – pełnomocnik G. K. złożył odwołanie do Wojewody [...], zarzucając tej decyzji naruszenie art.69 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto zaniechanie przez organ pierwszej instancji wystąpienia do Wojewody o ustalenie wysokości obniżki, oraz błędne ustalenie, iż przedmiotowy grunt jest związany z [...]. W odwołaniu zażądano także zmiany sposobu zapłaty z ratalnej na jednorazową. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2003r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2002r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż operat szacunkowy, przy uwzględnieniu którego została ustalona opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności sporządzono na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Tymczasem w dniu 8 stycznia 2003r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, które wprowadziło odmienne od dotychczasowych zasady ustalania wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego do celów, o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 1 lipca 2003 r. Z. K. – pełnomocnik G. K. zwrócił się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. podnosząc, iż powołana decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt kpa poprzez rażące naruszenie art. 138 § 2 oraz art. 139 kpa. Decyzją z dnia [...] września 2003r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003r. Pismem z dnia 26 września 2003r. A. K. oraz G. K. zwrócili się do organu centralnego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] września 2003r. podnosząc, iż odwołanie pełnomocnika strony zostało złożone z naruszeniem woli mocodawcy, a ponadto decyzja organu wojewódzkiego uchylająca decyzję Starosty G. z dnia [...] grudnia 2002r. spowodowała zmianę ceny na niekorzyść strony postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ centralny stwierdził, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003r. została wydana na skutek złożenia odwołania przez pełnomocnika G. K. od decyzji Starosty G. z dnia [...] grudnia 2002r. Podstawą do jej wydania był art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Prowadząc postępowanie odwoławcze, organ administracji publicznej rozpatruje sprawy wg aktualnego stanu faktycznego i prawnego, co oznacza, że organ wojewódzki rozpatrując odwołanie złożone przez pełnomocnika G. K. zobowiązany był uwzględnić zmianę przepisów, jaka nastąpiła w czasie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Skoro zaś zaistniała zmiana stanu prawnego dotyczy przepisów stanowiących podstawę dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości, skutkuje to koniecznością zweryfikowania dokonanej uprzednio wyceny, a zatem w konsekwencji – przeprowadzenia na nowo dowodu w sprawie. W takiej sytuacji, skierowanie przez organ wojewódzki sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa nie stanowi rażącego naruszenia tego przepisu. Nie jest również zasadny zdaniem organu zarzut skarżących o naruszeniu zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, bowiem w wyroku z dnia 6 kwietnia 2002r. sygn. akt III RN 161/99 Sąd Najwyższy stwierdził, iż: "Organ odwoławczy nie narusza zakazu reformationis in peius w sytuacji, gdy na podstawie art.138 § 2 kpa uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji." Z orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie wynika więc działanie na niekorzyść strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy powodem takiego orzeczenia jest konieczność uwzględnienia aktualnego stanu prawnego. Ponadto z art. 139 kpa wynika zastrzeżenie o wyłączeniu zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Orzekanie przy uwzględnieniu istotnego w sprawie dowodu, sporządzonego na podstawie przepisów nieobowiązujących już w dniu wydania rozstrzygnięcia stanowi oczywiste naruszenie obowiązującego prawa, które może być uznane za naruszenie rażące. Odnosząc się do zarzutu strony, iż odwołanie pomocnika zostało złożone z naruszeniem woli mocodawcy, organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 32 kpa – strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Skoro zatem odwołanie od decyzji Starosty G. z dnia [...] grudnia 2002r. zostało wniesione przez Z. K. działającego w imieniu G. K. na podstawie udzielonego mu w dniu 26 stycznia 2001r. pełnomocnictwa, to oznacza, iż organ odwoławczy miał obowiązek jego rozpatrzenia, zwłaszcza że pełnomocnictwo to nie zostało do tej pory wycofane, ani też G. K. nie zakwestionował wniesionego przez pełnomocnika odwołania. Od decyzji powyższej skargę do WSA w Warszawie złożyła A. K. i pełnomocnik G. K. Z. K., zarzucając decyzji, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wnosząc jednocześnie o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...].02.2003r., a także zobowiązanie Wojewody do ponownego rozpatrzenia ich odwołania z [...].01.2003r. ` W uzasadnieniu podnieśli, że: W swojej decyzji Wojewoda stwierdził, że nie posiada wiadomości specjalnych, które uzasadniałyby naliczenie opłat za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów i dlatego uchylił decyzję Starosty i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zatem rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Minister Infrastruktury powinien ustalić czy w/w twierdzenia Wojewody odpowiadają prawdzie tzn. czy są zgodne ze stanem faktyczno-prawnym. W przedmiotowej sprawie Wojewoda na podstawie operatu szacunkowego oraz decyzji Starosty posiadał pełną wiedzę w zakresie wolnorynkowej wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Przepisy w sprawach przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności stanowią, że operaty szacunkowe określające wartość prawa własności są ważne jeżeli zostały sporządzone nie wcześniej niż w okresie dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Ponadto zdaniem skarżących Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. nie zawiera zapisu stwierdzającego, że z chwilą wejścia w życie tego rozporządzenia tracą moc dowodową uprzednio tj. przed 8 stycznia 2003r. sporządzone operaty szacunkowe określające wolnorynkową wartość prawa własności. Powyższe rozporządzenie spowodowało istotne zmiany, ale nie w zakresie wolnorynkowej wartości prawa własności, lecz w zakresie sposobu obliczania wartości prawa wieczystego użytkowania. Właśnie dlatego w celu umożliwienia właściwym urzędnikom naliczania wysokości opłat za przekształcenie w wyżej wymienionym Rozporządzeniu Rady Ministrów podano wzór na podstawie, którego przy znajomości wolnorynkowej wartości prawa własności urzędnicy po 8 stycznia 2003r. powinni obliczać wartość prawa wieczystego użytkowania. Wyżej przedstawione fakty dowodzą, że na dzień orzekania Wojewoda na podstawie posiadającego moc dowodową operatu szacunkowego znał wolnorynkową wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Posiadał też wzór stanowiący podstawę do obliczenia wartości prawa wieczystego użytkowania. W tych okolicznościach rozpatrując odwołanie Wojewoda był zobowiązany do obliczenia wartości prawa wieczystego użytkowania, a w konsekwencji wysokości opłaty za przekształcenie z zastosowaniem znanego temu organowi wzoru, który obowiązywał od 8 stycznia 2003r. Natomiast nie miał podstawy prawnej do zastosowania kasacji w celu pogorszenia sytuacji strony, która odwołała się. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...].02.2004r. i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Rozpoznając skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sądowej kontroli poddana została decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Przedmiotem tego postępowania była decyzja Wojewody [...] z dnia [...].02.2003r. uchylająca decyzję Starosty G. z dnia [...].12.2002r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] w prawo własności i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postępowanie nadzorcze ma wyjaśnić czy w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Tak więc w tym postępowaniu organ nadzoru miał obowiązek zbadać sprawę w granicach określonych art. 156 § 1 kpa, a więc nie mógł jej rozpatrywać co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu nadzorczym organ działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej kwestii merytorycznej. Inaczej mówiąc postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 – 158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie czy została ona wydana z wadami o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Należy podkreślić, że w prawie administracyjnym przyjmuje się, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z nie budzącym wątpliwości przepisem prawa. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...].02.2003r. nr [...] wydana została w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa. Dokonując oceny czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, organ orzekający ma obowiązek zbadać stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA z 30.10.1998r., I SA 409/98 – niepublikowany, wyrok NSA z 29.06.2001r., II SA 2134/99 – niepublikowany). Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegają zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Nowe przepisy (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27.XI.2003 r.) wprowadziły bowiem odmienne od dotychczasowych zasady ustalania wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego między innymi także dla potrzeb przekształcania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Ponieważ jednym z zasadniczych elementów decyzji jest ustalenie opłaty za przekształcenie, a nowe zasady mogą w istotny sposób zmienić wartość nieruchomości, organ odwoławczy uznał, że należy przeprowadzić na nowo dowód z opinii biegłego uwzględniający aktualny stan prawny. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyraźnie zaznaczył, że nie posiada możliwości przeprowadzenia na nowo analizy stanu faktycznego bez ponownej wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę. Przeprowadzenie tego dowodu stanowi znaczącą część postępowania – zatem przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji spowodowane było wagą i wpływem tego dowodu na całość postępowania w sprawie. Podniósł także, że organ I instancji będzie mógł także rozważyć wniosek strony o zmianę sposobu zapłaty za przekształcenie z ratalnej na jednorazową. Trafnie zatem centralny organ administracji publicznej uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie występuje którakolwiek z negatywnych przesłanek wskazanych w treści art. 156 § 2 kpa. zaś odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie wykazuje cech rażącego naruszenia prawa. W zaskarżonej decyzji organ zamieścił przekonywujące uzasadnienie, które sąd w pełni podziela i uznaje za wystarczające. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art.16 kpa. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt. 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sytuacja taka nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie. Brak możliwości zweryfikowania profesjonalnej wyceny nieruchomości przez organ odwoławczy w sytuacji zmiany stanu prawnego, dotyczącego przepisów w oparciu o które należy tego dokonać i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa nie stanowi rażącego naruszenia prawa określonego w powyższym przepisie. Sąd w pełni podziela także stanowisko centralnego organu administracji publicznej, że organ odwoławczy nie naruszył zakazu reformationis in peius uchylając na podstawie na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję organu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy powodem takiej decyzji była zmiana stanu prawnego i brak specjalnych kompetencji organu odwoławczego niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. Poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.