II SA/Gd 3299/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: NSA Jan Jędrkowiak WSA Renata Owczarzak Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi H. W. –M. i Z. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2001r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych urządzeń wodnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2001r., nr [...]. Z. M. i H. W. – M. wszczęli, odrębnymi wnioskami, postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanie na stawie młyńskim w Ż. urządzeń wodnych bez pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 11 lipca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie wykonanych urządzeń wodnych związanych ze stawem rybnym na działce nr [...] w Ż. z powodu jego bezprzedmiotowości. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzone oględziny pozwoliły ustalić, że staw młyński stanowiący przedmiot dzierżawy "A" Sp. z o.o. w Sz. G. w 1990 r. został przebudowany. Podzielono go na 8 części, które zagospodarowano pod hodowlę ryb. Nadto, wykonano urządzenia stawowe w postaci rowów nawadniających i odwadniających oraz 8 mnichów. Wykonano również płuczkę do ryb i przeprowadzono remont jazu. Z akt sprawy wynika, że "B" w S. (poprzednik prawny "A" Sp. z o.o. w Sz. G.) posiadał pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją z dnia 10 marca 1960 r. na obiekty hydrowęzła Ż. (wpis do księgi wodnej znak: [...] z dnia 12 marca 1960 r.). "C" Zakład we W. i Z. M. – właściciel młyna wodnego w Ż. w dniu 26 czerwca 1990 r. zawarli ugodę w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na uaktualnienie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 10 marca 1960 r. Strony ustaliły m.in., że "C" we W. wybuduje na stawie młyńskim magazyny karpiowe wraz z urządzeniami. W ocenie organu powyższe okoliczności wskazały, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód było równocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego urządzeń (art. 53 ust. 1 ustawy – Prawo wodne z 1974 r.). Do chwili wejścia w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych było pozwolenie wodnoprawne. Wobec tego, że pozwolenie na budowę nie było wymagane, a brak jest znamion samowoli budowlanej w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. M. wskazując, że ugoda dotyczyła wyłącznie korzystania z wody, a nie uprawniała w żadnym razie do przebudowy stawu młyńskiego. Zarówno ugoda, jak i projekt przebudowy stawu młyńskiego wymagały akceptacji skarżącego, jak i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, albowiem młyn wodny w Ż. wraz z urządzeniami wodnymi, tj. groble i stawy, objęty został ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z dnia 31 grudnia 1985 r. Wskazał, iż nowopowstająca budowla nie może zagrażać lub szkodzić innemu obiektowi, a zwłaszcza obiektowi zabytkowemu, a w przypadku stawów rybnych tak się właśnie dzieje, gdyż różne elementy stawów, tj. np. ujęcie wody na turbinę, brak odstojnika oraz ujęcie wody na płuczkę, zostały wykonane "niezgodnie ze sztuką budownictwa wodnego". Podsumowując, skarżący wniósł o odtworzenie stawu młyńskiego zgodnie z dokumentacją – operatem z 1949 r. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 91 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo wodne z 1974 r. staw wodny wraz z urządzeniami jest urządzeniem melioracji wodnych szczególnych, których budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia w świetle znajdujących w niniejszej sprawie zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego. Według organu odwoławczego, wobec niezaistnienia faktu samowoli budowlanej postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Skargę na wskazaną wyżej decyzję wnieśli Z. M. i H. W. – M. W ocenie skarżących organy obu instancji błędnie uznały postępowanie w sprawie samowoli budowlanej za bezprzedmiotowe, albowiem nadal w niniejszej sprawie istnieje kwestia prawna wymagająca rozstrzygnięcia. Nadto, skarżący zarzucili, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż przedmiotowa sprawa powinna być rozpoznana w oparciu o przepisy Prawa wodnego, a nie Prawa budowlanego i przez Starostę i Wojewodę w drugiej instancji. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej dotyczącej stawu młyńskiego w węźle wodnym Ż. na rzece M. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego przedłożona została umowa sprzedaży z dnia 28 grudnia 2004 r., sporządzona w formie aktu notarialnego, mocą której na własność "A" Spółka z o.o. w Sz. G. przeszły nieruchomości obejmujące stawy rybne w Ż., dotychczas stanowiące przedmiot dzierżawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Bezsporną w niniejszej sprawie okolicznością jest, że przebudowa stawu młyńskiego znajdującego się na działce nr [...] w Ż. na staw rybny miała miejsce w 1990 r. Wobec powyższego, w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. obowiązujących w dacie orzekania przez organ drugiej instancji, w niniejszej sprawie na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), albowiem budowa stawu rybnego zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Według tychże przepisów należy ocenić również, czy do wybudowania stawu rybnego jako urządzenia wodnego w ogóle można zastosować przepisy z zakresu prawa budowlanego, czy kwestie te związane z wybudowanie ze stawu rybnego są wyłącznie regulowane przez przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 ze zm.), dalej: Prawo wodne. W pierwszej kolejności zatem należy ustalić, czy staw rybny stanowi obiekt budowlany. Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Wyliczenie rodzajów obiektów budowlanych zawarte we wskazanym przepisie jest wyliczeniem wyłącznie przykładowym i w ocenie Sądu zasadnym jest zaliczenie stawu rybnego jako zbiornika (wodnego) do katalogu obiektów budowlanych. Według art. 91 ust. 4 pkt 2 Prawa wodnego z 1974 r. stawy rybne zaliczane są do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W przypadku, kiedy przedmiot sprawy może podlegać jednocześnie dwu odmiennym regulacjom prawnym (Prawo wodne i Prawo budowlane) i w wyniku zastosowania jednych bądź drugich przepisów prawnych można osiągnąć taki sam bądź podobny skutek prawny, organy powinny w pierwszej kolejności rozważyć, które przepisy winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, jeśli to wprost nie wynika z samych przepisów, kierując się kryterium celowości, racjonalności i ekonomiki procesowej. Zgodnie z art. 53 ust. 3 Prawa wodnego z 1974 r. pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest równocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego urządzeń. Stosownie do art. 1 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., normującego działalność obejmującą sprawy wykorzystania terenów zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projektowanie, budowę, utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych oraz określającego zasady działania organów administracji państwowej w tych dziedzinach, do stawów rybnych mają zastosowanie przepisy tego prawa z uwzględnieniem przepisów działu IV "Budownictwo wodne" Prawa wodnego z 1974 r. Łączne stosowanie Prawa budowlanego i Prawa wodnego do urządzeń melioracji wodnych szczególnych oznacza w tej sytuacji, że o ile nie ma szczególnych zwolnień wykonanie urządzenia będzie wymagało pozwolenia na budowę (albo zezwolenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że roboty budowlane (czyli m.in. roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części), z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przepisy wykonawcze do tego prawa tj. rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.) nie wskazywały, ażeby wykonanie urządzenia melioracji wodnej szczególnej wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże w § 44 ust. 1 pkt 4 lit. c rozporządzenie stanowiło, iż wykonanie innych inwestycji budowlanych (poza wymienionymi w § 44 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia) w obiektach zabytkowych oraz w ich otoczeniu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Poza sporem pozostaje zaś fakt, iż budynek młyna wodnego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 31grudnia 1985 r., nr [...] został wpisany do rejestru zabytków woj. włocławskiego pod nr [...] i od tej chwili objęty ochroną prawną na mocy przepisów o ochronie dóbr kultury (obecnie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Nie ma wątpliwości, że młyn jest powiązany przestrzenno - funkcjonalnie z urządzeniami wodnymi, takimi jak groble i stawy. Z postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 7 grudnia 1998r., nr [...], wydanym na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. wynika, że wyrażenie "Młyn" użyte w w/w decyzji o wpisaniu go do rejestru zabytków powinno być rozumiane jako "MŁYN WODNY –funkcjonujący w układzie hydrologicznym tj. stawem młyńskim i kanałem doprowadzalnikiem". Bez wątpienia zatem staw rybny stanowiący przedmiot niniejszego postępowania znajduje się w najbliższym sąsiedztwie (otoczeniu) budynku młyna wodnego. Zakres wykonywanych prac stanowił bez wątpliwości gruntowną przebudowę stawu młyńskiego, a to wymagało wg § 44 ust. 1 pkt 4 lit. c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.) pozwolenia na budowę. Przepisy Prawa wodnego niewątpliwie wymagały uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dla wykonania urządzeń wodnych, nie stojąc jednak na przeszkodzie zastosowaniu przepisów Prawa budowlanego. Ta okoliczność przesądza o tym, że organy administracji obu instancji błędnie stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie, w której należało wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, bądź uwzględniające wniosek skarżących i nakazujące rozbiórkę wykonanych urządzeń wodnych bądź odmowę orzeczenia rozbiórki. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwości Sąd uznał go za nietrafny. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji, zamiar wykonania lub remontu stawu rybnego stanowiącego urządzenie melioracji szczegółowej w rozumieniu art. 91 ust. 4 pkt 2 Prawa wodnego z 1974 r. podlegał zgłoszeniu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Organami właściwymi do orzekania w sprawach samowoli budowlanej polegającej chociażby na braku wymaganego zgłoszenia są organy nadzoru budowlanego. W odniesieniu do wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżących w skardze jest on niedopuszczalny przed sądem administracyjnym, który powołany jest do sprawowania kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych (decyzji), a nie do merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym przeprowadzania postępowania dowodowego. W ocenie Sądu wobec tego, iż organy administracji najpierw umarzając postępowanie w I instancji z powodu bezprzedmiotowości, a następnie podtrzymując wydaną decyzję dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 105 § 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.