II GSK 79/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Jacek Chlebny NSA Tadeusz Cysek (spr.) Marzenna Zielińska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ke 19/05 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania i transportu odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. odstępuje od zasadzenia kosztów postępowania kasacyjnego Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 grudnia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia 23 października 2003 r. – wydane w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów, orzekł o braku wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji podał, iż decyzją z dnia 23 października 2003 r. Starosta S., rozstrzygając po wznowieniu postępowania, uchylił swą decyzję z dnia 7 października 2002 r. zezwalającą M. J. na podstawie art. 28 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) – powoływaną dalej jako ustawa o odpadach – na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów i orzekając co do istoty sprawy, udzielił M. J. zezwolenia na prowadzenie działalności wskazanego wyżej rodzaju – pod szczegółowo określonymi jedenastoma warunkami, oznaczając termin wykonania niektórych z nich (tj. pkt 4 i 5). W wyniku rozpoznania odwołania S. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienioną już decyzją uchyliło opisaną decyzję organu I instancji co do punktu 4, w części dotyczącej ustalonego w nim terminu realizacji i ustaliło późniejszy termin wykonania. Poza tym decyzja Starosty S. została utrzymana w mocy. Organ odwoławczy podniósł, iż określone obecnie w udzielonym zezwoleniu szczegółowe warunki odpowiadają art. 28 ust. 5 ustawy o odpadach, a ich kształt ma celu eliminację uciążliwości dla środowiska i ochronę zdrowia ludzi zamieszkałych w sąsiedztwie. Zwrócił też uwagę na pozytywną opinię wydaną w sprawie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej – wskazującą, iż zamierzona działalność nie będzie powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska, o ile zachowane będą ustalone warunki. W złożonej skardze S. K. zarzucił zaskarżonej decyzji "błędną interpretację przepisów, opieranie się na fałszywych danych i opisywanie nieprawdziwych faktów". Podniósł także, że jego dom jest zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie siedziby firmy M. J. Zdaniem skarżącego złom gromadzony jest w różnych częściach nieruchomości, na której działa ta firma, nawet 5 m od jego domu. Przy rozładunku, załadunku i segregacji złomu powstaje uciążliwy hałas, kurz i "smród". M. J. nie zrobił nic w kierunku zmniejszenia uciążliwości prowadzonej przez niego działalności. Sąd I instancji wskazując na granice jego orzekania wynikające z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a., stwierdził naruszenie przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 k.p.a., skoro nie wyjaśniły one w sposób należyty podnoszonej przez S. K. uciążliwości związanej z prowadzoną przez M. J. działalnością. Nie było bowiem wystarczające w świetle art. 77 k.p.a. i przepisów ustawy (art. 28 i 29) o odpadach powołanie się Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na pozytywną opinię wyrażoną przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach należy odmówić wydania zezwolenia na przedmiotowego rodzaju działalność, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Należało zatem wyjaśnić, czy spełnione są wszelkie wymogi zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) – powoływanej dalej jako ustawa – Prawo ochrony środowiska, zwłaszcza w dziale V tej ustawy – Ochrona przed hałasem, a w razie przekroczenia norm hałasu rozważyć możliwość nałożenia na posiadacza odpadów w udzielonym zezwoleniu dodatkowych warunków prowadzenia działalności. Było to niezbędne z uwagi na zarzuty podnoszone "od początku" przez skarżącego, będącego sąsiadem działki, na której gromadzone są odpady. To prawda, że postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2003 r. – Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., wyrażając tym samym pozytywną opinię co do działalności M. J. Uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uszło jednak, iż w uzasadnieniu postanowienia organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej II instancji, odnosząc się do zarzutów S. K., zawarto sugestię dotyczącą konieczności wykonania stosownych pomiarów. Pomiary takie winny zostać dokonane przed wydaniem zezwolenia, w ramach badania okoliczności określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, a także z uwagi na możliwość zastosowania dyspozycji zawartej w art. 28 ust. 5 pkt 5 tej ustawy. Według Sądu I instancji w udzielonym M. J. zezwoleniu nie znalazł się warunek odnoszący się choćby w sposób ogólny do kwestii podnoszonej przez skarżącego. Zbadania tej kwestii nie można było odkładać "na później", pozostawiając je organom ochrony środowiska, albowiem już w udzielonym zezwoleniu należy określić takie warunki, które zapewnią, że zamierzona działalność będzie zgodna z prawem. W przedstawionej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skardze kasacyjnej M. J. (skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego została prawomocnie odrzucona) zarzucono wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 5 pkt 5 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, polegające na przyjęciu, że organy administracji publicznej obu instancji nie zbadały z należytą starannością czy zamierzony przez M. J. sposób gospodarki odpadami może powodować zagrodzenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska i jednocześnie naruszyły przepisy prawa procesowego, a to art. 7 i 77 k.p.a; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: – art. 106 § 3 p.p.s.a. – art. 134 § 1 p.p.s.a. Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zażądano też zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Według M. J. – stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest błędne – bowiem przy wydawaniu przedmiotowego zezwolenia wzięto pod uwagę wszystkie wymogi i opinie wymagane przez ustawę o odpadach. W szczególności Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przed wydaniem swej opinii dokonał oceny "na gruncie" i doszedł do wniosku, że zamierzona działalność nie będzie uciążliwa dla S. K. także pod względem hałasu. Dokumentacji z dokonania tej czynności (np. co do wyjaśnień sąsiadów) nie uwzględnił jednak przy orzekaniu Sąd I instancji. Skarga kasacyjna zwróciła też uwagę na dosłowne brzmienie zaakcentowanej przez Sąd I instancji uwagi z uzasadnienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego "powyższe może skutkować koniecznością wykonania stosownych pomiarów". Nie mogło być ono zatem odczytane jako stwierdzenie "konieczności", a tylko "możliwości" wykonania pomiarów hałasu. Ponadto to od stanowiska Inspekcji Ochrony Środowiska będzie zależało przeprowadzenie tychże pomiarów. Według skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę również zakresu wydanego zezwolenia i faktu, że od początku 2004 r. M. J. zajmuje się wyłącznie transportem odpadów. S. K. wniósł na piśmie o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach z niżej podanych przyczyn. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodziła nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. Ustosunkowując się natomiast do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy na wstępie zauważyć, że zostały one oparte na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało zająć stanowisko do zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zaznaczyć trzeba, iż pod tym pojęciem rozumieć należy zarówno naruszenie przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/05). Do zgłaszanych w niniejszej sprawie zarzutów naruszenia przepisów postępowania zakwalifikować wypada (mimo określonej konstrukcji petitum skargi kasacyjnej) także te zastrzeżenia, które zostały sformułowane w odniesieniu do wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oceny legalności decyzji organów obu instancji w płaszczyźnie art. 7 i 77 k.p.a. W ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powoływała się także na naruszenie art. 106 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku przyjęto błędną ocenę istnienia uchybień art. 7 i art. 77 k.p.a. popełnionych przez organy obu instancji przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Prezentując taką ocenę, Sąd I instancji nie uwzględnił przede wszystkim, iż w ramach decyzji administracyjnej nazwanej zezwoleniem organ administracji publicznej wyraża zgodę na określone w niej, przyszłe zachowanie się adresata. Zwrócić trzeba uwagę, że przedmiotowe, wydane po wznowieniu postępowania, zezwolenie w sposób istotny różniło się od zawartego w decyzji Starosty S. z dnia 7 października 2002 r., w szczególności co do rozbudowania warunków prowadzenia przez M. J. działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. To rozbudowanie zmierzało niewątpliwie wprost do tego, aby zaakceptowana w zezwoleniu działalność gospodarcza pozbawiona była uciążliwości dla sąsiadów, w tym i w zakresie hałasu (vide pkt 3 i 4 decyzji organu I instancji). Przy uwzględnieniu istoty wszystkich zobowiązań, jakie zawierało przecież przedmiotowe zezwolenie, nie sposób podzielić stanowiska Sądu I instancji wskazującego na potrzebę dokonywania wyjaśnień, czy zawiera ono warunki niezbędne w świetle wymagań wynikających z przytoczonych wiążących przepisów prawa materialnego (w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, czy też art. 28 ust. 5 pkt 5 tej ustawy) oraz sugestii określenia w udzielonym zezwoleniu takich warunków, które spowodują jego zgodność z prawem. W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw do kwestionowania przez Sąd I instancji przedmiotowego zezwolenia z punktu widzenia wyżej wymienionych wymagań ustawy o odpadach i z tego względu za zasadne uznać też należy zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego. Oczywiście wyraźnie zaznaczyć należy, iż kwestią zupełnie odrębną od oceny legalności zezwolenia jest to, w jaki sposób jego adresat będzie wypełniał określone w nich warunki. W tym zakresie nawet udzielone zezwolenie (pkt II decyzji organu I instancji) jednoznacznie wskazało na możliwość odstąpienia od niego w razie niedotrzymania przez adresata nałożonych na niego obowiązków. W sposób wadliwy Sąd I instancji za inspirację do oceny potrzeby dokonywania w sprawie dalszych ustaleń przyjął wypowiedź zawartą w uzasadnieniu postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. Użyty w określonym kontekście zwrot "powyższe może skutkować koniecznością wykonania stosownych pomiarów" nie oznaczał wcale, jak podniosła słusznie skarga kasacyjna, sugestii wymogu przeprowadzenia pomiarów hałasu, jako warunku udzielenia konkretnej treści zezwolenia, ale wskazania składającemu zażalenie (w odpowiedzi na jego zarzuty) możliwości zaistnienia w ogóle takiej potrzeby w przyszłości. Nie sposób też nie podnieść, że gdyby organ inspekcji sanitarnej drugiej instancji chciał potraktować przeprowadzenie pomiarów hałasu, jako warunek udzielenia konkretnego zezwolenia, to wprowadziłby go wprost do swego rozstrzygnięcia. Tymczasem ograniczył się on do utrzymania w mocy postanowienia organu inspekcji sanitarnej I instancji, które wyrażało pozytywną opinię co do możliwości wydania M. J. wnioskowanego zezwolenia. Z całą pewnością zakwestionowane przez Sąd I instancji zezwolenie nie przekreślało możliwości dokonania w ramach właściwości organów ochrony środowiska pomiarów hałasu związanego z działalnością określoną w udzielonym zezwoleniu (w trakcie wykonywania tego zezwolenia) i nie wykluczało stosownej reakcji w razie gdyby wykonane pomiary wskazały na przekroczenie obowiązujących norm. Rację ma też skarga kasacyjna zauważając, iż Sąd I instancji wnioskując na podstawie wskazanej wypowiedzi z postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 7 maja 2003 r., pominął analizę całości postępowania poprzedzającego jego wydanie. Sformułowany na tym tle zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie miał jednak decydującego znaczenia przy wyrokowaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również, aby zaskarżony wyrok naruszał art. 134 § 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 p.p.s.a., a w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.